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    [ 扣子 ]——(2006-1-12) / 已阅22515次

    论BOT投资方式


    20世纪80年代以后,BOT投资方式日益受到世界各国尤其是发展中国家的重视和应用。除了横穿英吉利海峡的海底隧道,澳大利亚悉尼的港口隧道工程等也是采用了BOT投资方式。在亚洲各国,BOT投资方式更是方兴未艾,土耳其,新加坡,马来西亚,菲律宾,巴基斯坦,泰国,越南等都有了BOT项目,作为吸引外资,改善基础设施,提高经济实力,应付新的世界经济挑战的一种战略选择,BOT投资方式将在世界范围内逐步得到广泛使用。

    一、BOT投资方式的概述

    (一) BOT的内涵

    BOT投资方式是80年代初由土耳其总理厄扎尔第一次选用的。是对Build—Own—Transfer(建设—拥有—转让)和Build—Operate—Transfer(建设—经营—转让)形式的简称。现通常是指后一种含义。关于BOT投资方式的定义,目前国际上还未形成一个公认的定义,但总结而言有下列几种观点:1、BOT投资方式是一种涉外工程承包方式;2、BOT投资方式是项目融资方式;3、BOT投资方式是一种国际技术转让方式;4、BOT是政府合同或行政合同;5、BOT投资方式是融资租赁方式;6、BOT投资方式是委托管理;7、BOT投资方式是一种新型的投资方式。
    在此,笔者认为BOT 是一种新型的,特殊的投资方式,具有丰富的内涵。具体而言,BOT投资方式是指东道国政府(通过契约)授予私营企业(多指外国的企业)以一定期限的特许专营权,许可其融资建设和经营特定的公用基础设施,并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款,回收投资并赚取利润,特许权期限届满时,该基础设施无偿转交政府。

    (二)BOT投资方式的特点

    由BOT投资方式的自身特征及其与其他投资方式向比较得出,BOT 投资方式的特点科概括如下:
    1、当代资本主义国家在市场经济的基础上引入了强有力的国家干预。
    同时,经济学在理论上也肯定了“看得见的手”的作用,市场经济逐渐演变成市场和计划相结合的混合经济。BOT投资方式恰恰具有这种市场机制和政府干预相结合的混合经济的特色。一方面,BOT能够保持市场机制发挥作用。BOT投资项目的大部分经济行为都是在市场上进行,政府以招标方式确定项目公司的做法本身也包含了竞争机制。作为可靠的市场主体的私人机构是BOT投资模式的行为主体,在特许其内对所建工程项目具有完备的产权。这样,承担BOT项目的私人机构在BOT项目实施过程中的行为完全符合经济人的假设。另一方面,BOT投资方式为政府干预提供了有效的途径,这就是和私人企业达成的有关 BOT项目的协议。尽管BOT协议的执行全部由项目公司负责,但政府自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段,政府的意愿起着决定的作用。在履约阶段,政府又具有监督检查的权力,在项目经营中价格的制定也受到政府的约束,政府还可以通过BOT法律、法规来约束BOT项目公司的行为。
    2、BOT投资方式以特许权为前提。
    投资者只有取得特许权后才可以从事项目建设。在政府和私人企业相互需要的基础上,政府与私人企业签订特许协议,通过政府的权力让渡,使得私人资本有机会参与对基础设施的投资、建设。政府的这种权利让渡只是出让建设的权利,包括为收回投资而给予投资者一段时期内经营管理的权限。到特许权期限届满时,投资者将项目所有权归还政府。
    3、投资主体多元化和风险的分担与管理。
    基础设施建设的投资数额巨大,投资回报周期长,项目风险大。因此,单个或少数的几个投资主体难以完成BOT项目的投资或单独承担建设风险,所以,BOT投资方式涉及多个项目投资主体,有项目公司、政府、贷款人、建设者、保险公司、经营公司等,在他们之间形成了复杂的法律关系,并且按照特许协议的规定进行投资,分担风险、共同管理。
    4、财产权利的特殊性。
    作为独立法人的项目公司对其项目拥有所有权,但始终是一种不完全的财产所有权。在项目公司设立之初,其尚未形成的财产已经抵押给贷款银行且这一抵押权需征得财产本来所有人的同意。在项目建成后,在整个还贷期间,项目公司的财产始终处于抵押权的限制下,并在回报期内,随着回报额的增加和经营期的减少,未来所有人即政府的实际所有权将逐步扩大,甚至所有权完全转交给政府。
    (三)BOT的价值

    BOT投资方式的价值在于它成功的满足了政府和项目发起人各自不同的利益要求,使三者达到了“互惠”实现了“双赢”,这也是BOT投资方式在全球日益流行的原因之一。具体而言:
    1、对于东道国政府而言, BOT投资的作用体现在:
    (1)政府可以在不增加本国财政负担的条件下,完成耗费巨大的基础设施建设。这有利于东道国政府避免或减少外债,充分利用各方的资金完成基础设施建设。同时, BOT投资方式还确保了东道国政府对项目所有权和产权的控制。在特许权期限届满后,政府可无偿取得项目所有权。
    (2)有利于提高项目的运作效率。BOT投资项目一般都有私营资本参加,贷款机构必然会比政府更加严格审查,确保 BOT投资项目资金的安全性。另一方面,私人企业为了减少私人资本的风险,获取丰厚的回报,必将严格控制BOT 投资项目的造价,降低生产成本,同时,必然会加强管理,提高生产效率。
    (3)在项目建设和经营期间,东道国可以学到外国先进的管理经验,得到先进的技术和设备,推动本国经济的发展。
    (4)通过BOT投资项目的建设和运营,可以为东道国创造大量的就业机会。
    2、对项目发起人来说,其作用在于:
    (1)通过BOT投资项目的建设,可以扩大项目公司的生产规模、经营范围,有利于其开拓国内、国际两个市场,同时还可以带动一些成套设备的出口,提高经济效益。
    (2)由于政府保证,项目发起人在建设和运营BOT项目时享有大量的优惠待遇。因此,项目发起人可以从中获得较好的收益。
    (3)由于BOT投资方式合理的分散了投资风险,项目发起人可以以较少的投入经营几十倍于此的资金,有利于其取得丰厚的经济回报。

    (四) BOT中当事人及其法律关系

    采用BOT方式投资建设的项目,涉及到众多的角色,这些角色包括项目公司①、项目发起人、政府、债权人、供应商、保险公司、运营商、建筑承包商和产品购买商等,每个角色与项目公司之间关系都是一种双边协议关系。由于BOT 投资项目具有长期性和环境变化大等特点,对于参加BOT项目的各个角色有着比较严格的要求。
    1、项目公司
    项目公司是发起认为建设、经营某特定基础设施建设项目而设立的公司或合营企业。在法律上,项目公司是一个独立的法律实体,具有独立的法人资格,项目公司一般是特许协议的一方当事人,根据协议取得特许权,并在特许期间内全权负责项目的投资、设计、建设、采购、运营和维护,项目发起人是项目公司的投资者,筹措贷款,而项目公司以自己的名义向贷款人贷款。所以,项目公司、项目发起人、贷款人三者之间是基于资金借贷而形成的平等主体间的经济法律关系。而政府与项目公司之间的法律关系的特殊性就在于二者是以特许协议这一法律文件为基础,从而使项目公司成为具有东道国国籍的法人实体,是东道国的外资企业,处在东道国政府的法律管辖之下。项目公司与项目建筑承包商,设备、原料供应商、保险公司等主体之间是一个独立的法律实体与另一个法律实体的正常业务联系法律关系。此外,项目公司与产品购买或服务接受人之间是以产品或服务的售价为纽带联系起来的当事人,项目产品的购买或服务接受人多为东道国自然人或法人,二者之间的关系受东道国法律调整。
    2、政府
    在BOT 投资方式中,政府不仅是管理者,也是特许协议的另一方当事人。政府对批准采用BOT投资方式的项目,进行公开招标或评标,签订特许协议,授予项目公司特许权。但应注意的是,由于政府各部门职权不同,作为BOT投资项目的管理者和特许协议当事人的政府部门可以有所区别。还须指出的是,在特许协议由政府与项目公司签订的情况下,作为项目投资者之一的项目发起人与政府之间的法律关系主要发生在项目确定后至项目公司成立之前。项目公司成立后,发起人通过项目公司与政府发生关系。
    3、其他当事人
    除以上项目公司、政府主要的两方当事人外,BOT投资方式还包括项目发起人、项目贷款人、项目工程建设承包商、原材料供应商、保险公司等其他参与人。其中项目公司与项目贷款人达成的是工程承建合同;项目公司与产品购买者之间签订的是产品购买协议;与保险公司签订的是保险合同等。由于这些合同的当事人均处于平等的法律地位,合同业务纵向管理的内容,各自是相对独立的,因此,签订的这些合同在本质上与一般的经济合同并无二致,相应的项目公司与项目贷款人,项目工程建设承包商、供应商、产品购买人等之间的法律关系也就属于平等主体之间的经济合同关系,应适用我国的经济合同法律关系。

    二、BOT特许协议法律问题

    (一) BOT特许协议的概述

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