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  • 国家赔偿立法与实施历程概述及适用对策刍议

    [ 徐凤林 ]——(2019-7-29) / 已阅604次

    国家赔偿是指各级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》规定,行使行政审判权,依法居中裁判,解决公民、法人或其他组织与行使公共权力机关之间纠纷,承担侵权赔偿责任的一种法律制度。是对国家机关及其工作人员违法行使职权造成的损害给予赔偿的法律规范。属国家法范畴,是宪法的实施法。国家赔偿分为行政赔偿和司法(刑事)赔偿。
    近日,笔者对《中华人民共和国国家赔偿法》的立法历程与实施过程进行学习与思考,就如何贯彻适用该法提出如下对策,观点供同仁商榷与指正。
    一、国家赔偿法的立法历程
    建立国家赔偿制度是在完善国家行政法律、行政诉讼制度过程中逐步发展起来的。实施国家赔偿制度体现了人权保障的宪法原则,展示了国家行政诉讼法律制度的发展和完善,彰显了社会主义民主与法治建设的成就。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定:“人民和人民团体有权向人民监督机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”成为我国行政诉讼制度的最早立法铺垫。1950年政务院《人民监察委员会试行组织条例》规定,中央监察委员会具有“接受及处理人民和人民团体对各级国家机关和各种公务人员违法失职行为的控告”的职责,将对政府各部门及公务人员的监督检查权赋予专门监察机构。1954年,我国第一部宪法确立了国家赔偿原则。宪法第97条规定:“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员,有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有取得赔偿的权利。”由于历史局限性,当时此类案件由行政机关自行处理,无专门审判庭审理。1978年党的十一届三中全会召开后,我国民主与法制建设得以恢复重建,国家行政法律和地方行政法规相继出台。行政机关及其工作人员违法行使行政职权,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害由国家承担赔偿责任,即行政赔偿。1979年国家颁布了行政诉讼法律、法规,规定当事人对行政处理不服可以向人民法院起诉。1980年中外合资经营企业所得税法、个人所得税法规定,合营企业或者扣缴义务人、纳税人同税务机关在纳税问题上发生争议,可以就复议决定向人民法院提起诉讼。这是改革开放后我国最早的行政诉讼立法例。1982年宪法第3条规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定。”第41条规定:“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”这些规定为建立行政诉讼制度及国家赔偿制度奠定了宪法基础。1986年民法通则第一百二十一条规定:“国家机关和国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”1987年颁布的《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定,不服公安机关治安行政处罚的可向人民法院提起诉讼,由民事审判庭受理。食品卫生行政管理等经济行政案件由经济审判庭受理。是年,最高人民法院发出《关于建立行政审判庭的通知》,各地陆续组建行政审判庭。1990年颁布《中华人民共和国行政诉讼法》,通过立法正式确立行政审判制度。全国各级人民法院行政审判庭负责审理各类行政诉讼案件。案件类别由治安、土地管理、工商、城市规划、税务、计划生育等增加到20多种,收案数量急剧上升。随着改革深化,社会主义市场经济体制不断完善,行政审判的地位作用越来越重要,建立国家责任制度,规范国家赔偿实体和程序,保障公民、法人和其他组织依法行使国家赔偿请求权摆上重要日程。1994年八届全国人大常委会通过《中华人民共和国国家赔偿法》,将行政执法、刑事司法与非刑事司法活动中违法错误行为造成公民、法人或其他组织的损害,纳入国家赔偿救济渠道,正式确立了国家赔偿法律制度,成为我国人权保障与法制建设的里程碑。
    二、国家赔偿法的实施过程
    国家赔偿机关包括行政、审判、检察以及监狱管理机关。国家赔偿分为行政赔偿和司法赔偿。行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使行政权力过程中,因其行为违法而侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害,由国家承担赔偿责任的法律制度。司法赔偿是指司法机关及其工作人员在行使司法权力过程中,因其行为违法而侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害,由国家承担赔偿责任的法律制度。司法赔偿分为侦查、检察、刑事审判、监狱管理机关的刑事司法赔偿,以及民事司法赔偿、行政司法赔偿的非刑事赔偿。国家赔偿法对赔偿范围、赔偿请求人、赔偿义务机关及赔偿程序均作出规定,确保受害人依法行使国家赔偿请求权。全国中级以上法院设立国家赔偿委员会,下设办公室与行政审判庭合署办公,审理国家赔偿案件。随着公民法律意识的增强,行政诉讼案件受理范围逐年拓宽,1998年后逐年增长,涉及治安、劳教、民政、卫生、财政、税务、工商、土地、林业、城建、环保、专利、交通运输、计划生育、技术监督、烟草专卖等类型案件。2010年十一届全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》,第一次对国家赔偿法作修改。取消确认程序,畅通请求渠道,改变归责原则,扩大赔偿范围,完善赔偿程序,增加举证质证,明确人员配置,强化赔偿监督,提高赔偿标准,改进经费保障,对27个方面做了修改。新法取消了原刑事赔偿中的确认程序,改为赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求,赔偿义务机关应当在两个月内作出赔偿决定,使赔偿程序更简洁顺畅。赔偿范围更宽,赔偿条件更明确。新法删去了原“违法行使职权”的前提,修正为“有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的”,受害人有权取得国家赔偿。将精神损害赔偿首次纳入赔偿范围,国家机关及工作人员行使职权时侵犯公民人身权,致人精神损害,赔偿义务机关应当消除影响、恢复名誉、赔礼道歉;造成严重后果的,应当支付相应的精神损害抚慰金。完善赔偿费用支付机制,规定将国家赔偿费用列入各级财政预算。十八大以来,党中央提出“把权力关进制度的笼子”,国家赔偿对民主与法制建设及构建和谐社会意义重大。通过国家赔偿查问题,以赔偿促规范,强化倒逼机制、监督机制,树立国家公信力。2012年十一届全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》,最高法从组织机构设置、办案程序、实体裁判标准、文书样式等方面出台规范性文件,至2014年先后制定国家赔偿审判司法解释20余件,司法政策及指导意见160多件。为加强冤错案件平反纠正后的国家赔偿工作,最高法印发《关于进一步加强刑事冤错案件国家赔偿工作的意见》,与最高检联合发布刑事赔偿司法解释。上下联动,相关部门配合,共同做好冤错赔偿工作,保障受害人依法取得赔偿权利。
    三、国家赔偿法的适用对策
    对策一:立足新时代,深刻认识实施国家赔偿法的重要意义
    要深刻认识贯彻落实《国家赔偿法》是化解矛盾纠纷、维护社会稳定的减压器、推动社会治理创新的加速剂、促进公正廉洁执法的助推器,是实施依法治国战略布局的深入体现,是完善中国特色社会主义法律体系的重要一环,是我国人权保护的一大进步。通过历次修法,使国家赔偿范围更广泛、更明确,赔偿程序和标准更科学、更完善,操作性更强,促进了国家机关依法行使职权,化解社会矛盾、维护社会和谐稳定。要认真贯彻新时代“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治建设指导方针,结合“七五”普法宣传教育,落实“谁执法谁普法”的普法责任制,全面深入宣传国家赔偿法,营造良好的尊法、学法、守法、用法社会氛围,使国家公职人员吃透法条内容,把握精神实质,转变赔偿理念,提高加强和改进国家赔偿工作的自觉性和主动性,做好国家赔偿法的贯彻实施工作,维护公民权益,保障公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿的权力,推动国家赔偿工作规范发展。
    对策二:严格依法行政,全面建设法治政府
    要树立宪法法律之上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使的基本法治观念,坚守依法行政是各级政府的基本准则,大力提升依法行政意识和能力,建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府,依法决策、依法行政、依法管理,确保严格执法、公正执法、文明执法。完善行政决策机制,规范行政决策程序,实施重大行政决策听证制度、合法性审查制度和实施后评价制度,最大限度减少行政决策失误。建立行政责任追究制度,坚决纠正超越法定权限、违反法定程序的行政行为。完善规范性文件备案审查制度制度,禁止违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力,严禁违法增加公民、法人或者其他组织的义务。认真梳理行政法律法规、规章规定中有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款,细化量化行政裁量权。要以贯彻实施国家赔偿法为契机,规范行政执法程序,严格行政执法行为,开展行政执法评查活动,促进国家机关依法行使职权,提高行政执法效能,维护国家行政法律法规的严肃性,从源头上预防和减少因违法行政造成国家行政赔偿案件的发生。
    对策三:严格公正司法,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义
    要围绕司法办案第一要务,完善“谁审理、谁裁判、谁负责”的办案机制,全面落实司法责任制,强化诉权保护,有诉必理,落实立案登记制,坚持正确处理维护与监督的关系,对国家机关合法正确的职权行为予以支持,对违法不当的职权行为依法予以纠正。要认真履行三大诉讼检察监督职能,加强侦查监督、民事监督、行政监督和公益诉讼工作,强化民事执行、刑罚执行和刑事强制措施执行的监督,积极开展公益诉讼,打击虚假诉讼,做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察,做好公益诉讼四大检察工作,推动四大检察全面协调发展,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。要加强法官和检察官队伍正规化、专业化、职业化建设,落实办案终身负责制和错案责任追究制,弘扬专业精神,强化专业化能力,提升法官审判能力和检察官法律监督能力,提高法律监督质量、效率和公信力,保证案件质量,减少冤假错案,降低案件发改率,从源头上堵塞刑事赔偿案件的发生。
    对策四:树立新理念,推动国家赔偿工作规范化和法治化
    要恪守以人民为中心的发展思想,坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,践行依法赔偿、主动赔偿、合理赔偿新理念,做到有错必理、有错必纠,有错必改,确保受到违法侵权的行政相对人依法获得国家赔偿,促进国家机关依法行使职权。要加强法治队伍建设,以确保行政机关依法行政、司法机关公正司法,做好行政复议应诉工作和国家赔偿工作为目标,以学习掌握行政许可法、强制法、处罚法、复议法、行政诉讼法和国家赔偿法为主要内容,组织开展行政执法人员、行政复议应诉人员、国家赔偿委员会成员的业务培训,提升政治素质、法律素质和业务能力。要认真开展行政复议应诉工作,强化政府法治监督,及时发现、解决行政执法中存在的问题,维护法治政府良好形象。要依法审理国家赔偿案件,建立国家赔偿案件听证制度,推行诉前协调机制,按照行政赔偿和刑事赔偿范围立案受理,遵守赔偿程序公开审理,保障赔偿请求人申请复议权,建立判后释明机制,促使赔偿请求人息诉服判,确保程序公正;强化赔偿委员会职能作用,遵循主动赔偿,依法合理赔偿原则,依据法定赔偿方式和计算标准,以支付赔偿金为主要方式,采取返还财产、恢复原状、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等方式给予国家赔偿,实现国家赔偿工作的终极目标,确保实体公正。要加强人大及其常委会及检察机关对赔偿委员会、赔偿义务机关的法律监督,抓好行政赔偿和刑事赔偿责任落实,督促赔偿义务机关及时、主动履行赔偿义务,保障受到违法侵害的公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿。要按照国务院有关规定,将赔偿费用列入年度财政预算,专款专用,保证及时支付赔偿金。
    综上所述,《中华人民共和国国家赔偿法》是一部保护公民、法人和其他组织合法权益,维护和监督国家机关依法行使职权的国家法,更是一部具有中国特色的人权保障法。让我们立足新时代,适应新要求,高擎宪法旗帜,遵崇宪法法律,捍卫保障人权,维护公平正义,依法行政、公正司法,为促进社会和谐稳定、推动振兴发展、全面建成法治国家、法治政府、法治社会做出积极贡献。

    吉林省蛟河市人大法工委主任 徐凤林























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