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  • 试论深化监察体制改革的基本情况、存在问题及对策方法

    [ 徐凤林 ]——(2018-12-11) / 已阅6594次

    监察体制改革是党中央审时度势作出的重大决策部署,是一项重大政治体制改革,是国家监督制度的重大顶层设计,是对人民代表大会制度的丰富和完善,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。
    2018年3月20日,十三届全国人大一次会议审议通过了《中华人民共和国监察法》,使党的主张通过法定程序上升为国家意志,构建起党委统一指挥、全面覆盖、权威高效的中国特色国家监察体制,把党内纪检监察同国家监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督整合起来,以法治思维和法治方式开展反腐败工作,赋予监察委员会职责权限和调查手段,对行公职人员进行全方位监督,确保公职人员依法履职、秉公用权,促进全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党协调推进。
    笔者通过学习《中华人民共和国监察法》,依据县级监察体制改革基本情况,分析当前监察体制运行中存在的问题,探讨深化监察体制改革的几点对策,此文观点及对策方法仅供学术探讨。不当之处,可商榷与指正。
    一、监察体制改革的基本情况
    按照“转职能、转方式、转作风”要求,监察机关围绕转变职责定位、优化整合力量,认真清理议事协调机构,对纪委监察局领导班子成员在议事协调机构兼职情况展开全面调查清理,调整优化内设机构,在不增加编制情况下,重组内部科室,使监督检查和执纪办案力量得到优化。强化基层纪检监察职能,调整规范乡镇纪委书记、副书记分工,制定《深入推进纪律检查体制机制改革、纪委书记实行专职专责的实施方案》,要求乡镇党委明确纪委书记分工,不得分管与纪检监察无关的工作,纪委副书记专责纪检监察工作。乡镇党委换届后,纪委书记、副书记调整到位,基层纪检、监察干部回归“主业”。
    积极组建监察委员会,选举监察委员会主任;表决任命监察委员会副主任和委员,召开纪委监委干部会议。按照机构、职数、编制“三个不增加”要求,优化整合机构设置,纪委监委合署办公,调整内设机构。按照“严把政治关、廉洁关”要求,制定转隶工作方案,开展转隶机构、编制及人员情况摸底调查,深入检察院开展调研,了解反贪污贿赂、反渎职侵权、预防职务犯罪等涉改部门组织机构、职能职责、法规政策,人员编制等情况,摸清借调人员、司法辅助人员编制情况,做到情况明、数字准、责任清、作风正、工作实。细化转隶人员考核标准,组成转隶干部考核组,对符合条件的转隶人员开展谈心谈话和家访,严格审核转隶干部档案,从单位领导、中层干部、一般干部、转隶干部家属4个层面谈话了解,引导转隶干部将思想和行动统一到中央决策部署上来,心悦诚服地服从组织安排。针对纪委干部对反贪反渎法律法规不熟悉,转隶干部对党纪条规不熟悉实际情况,对党章和新形势下党内政治生活若干准则、党纪处分条例、党内监督条例、监督执纪工作规则等党纪党规和宪法、国家监察法及刑法、公务员法与监察职能相关的法律法规进行培训。讲解反贪业务知识、浅析渎职侵权类犯罪案件特点,讲解执纪审查安全、信访、审理和案件审查工作。围绕履行监督、调查、处置职责,探索建立纪检与监察衔接机制,实现“纪”与“法”衔接及纪委和监委深度融合,以完善制度促管理融合。综合考量转隶干部专业特长、工作经历、个人想法,把熟悉纪律审查和职务犯罪调查的业务骨干充实到执纪审查部门,优化人员配置。按照“三个有利于”(有利于开展工作、有利于干部队伍稳定、有利于改革发展)原则,安排转隶人员到纪检监察、案件管理、案件审理等相关业务室,共同参与审查调查工作、共同参加学习、共同参与组织生活、共同参与岗位练兵,通过参与工作实现融合锻炼目标。按照省纪委“五个制度规程”要求,制定工作流程、统一规范审查调查文书式样138个,制定办案安全制度14项。探索运用监察措施12项,开展使用讯问、询问、查询、勘验检查、留置等措施。
    二、存在问题及原因
    (一)学习培训不够,专业化建设有待加强
    按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的标准选人用人执行的不到位,人才培养长效机制不健全,纪检监察干部多为半路出家,缺乏系统的岗前业务培训,特别是监察办案涉及法律、财经、审计等专业知识,需要大量复合型人才和专业人员,人员分类定岗不科学,落实办案责任制不彻底,缺乏做好监察工作的责任感和使命感,需要进一步推动监察工作规范化和精细化的进程。
    (二)运行机制不畅,监察效能有待提高
    党委主体责任和纪委监督责任不明晰,监察职能发挥受限,纪委对同级党委监督难以落实,监督效能不高。廉政建设考核方式单一、内容和指标设置不够科学,“四种形态”运用不充分,职能部门对监管责任不敢担当,不愿担当,查处本级同级党管干部力度不大,过度依赖纪检监察机关,执纪监督效能不高。执纪监督工作不均衡,基层纪委主动深挖案件线索渠道不宽,工作缺乏主动性,查处案件力度不大,质量不高,没能做到监督全覆盖。有的案情简单、事实清楚,但调查时间过长,效率低下。监督配套制度不完善,监督权运行边界模糊、职责不清,对监督履职造成不利影响,使责任认定难,追责力度不大,影响监督的严密性和有效性。
    (三)人员配备不足,监察能力有待提升
    乡镇纪委书记、副书记、纪委委员专职专责很难,纪委书记承担党务、政务工作成为常态, “明专暗兼”问题突出。基层纪检监察干部兼职过多,专职不专现象严重,工作关系不顺,精力难以集中,影响监察职能作用的发挥。个别纪检监察干部缺乏自我监督意识,忽视自我监督,组织和群众对纪检监察干部信任有余,监督不足。缺乏系统专业知识培训,对监督执纪工作规则掌握不全面、不系统,程序意识不强,调查取证不到位、撰写报告叙述不清、卷宗管理不规范等问题突出。随着信息化迅猛发展,犯罪更加隐蔽,手段更加多样,案情日趋复杂,知识面不宽,攻坚能力不强,本领恐慌、能力不足更加凸显。
    三、对策及方法
    对策一:深化监察体制改革,建立法治、高效的工作运行机制
    一要充分认识制定《监察法》是强化权力监督,维护人民利益,实现国家监察全覆盖的需要;是加强党对反腐败工作集中统一领导,推动国家治理体系和治理能力现代化的需要。是构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制的创制之举。要增强开展廉政建设和反腐败工作的自觉性和坚定性,以上率下、突出重点、把握要义学深悟透监察法,以法治思维和法治方式反腐败,实现党内监督和国家监督、党的纪律检查和国家监察、依规治党和依法治国有机统一。要开展形式多样的学习《国家监察法》宣传活动,提升公众尊法、学法、守法、用法的思想和行动自觉,为开创新时代振兴发展新局面提供坚强保证。二要以政治建设为统领,树立用法治思维和法治方式惩治腐败的理念,全面履行法定职责,构建对行使公权力的公职人员全覆盖的监察工作格局。要不断完善集中统一、权威高效的监察工作运行机制,发挥纪法双剑合璧作用,提高反腐败效率,实现执纪审查与依法调查有序对接、纪法贯通、法法衔接。要综合运用“两把尺子”。一把是纪检机关,党内“纪律部队”,执纪依据是党章党规党纪;另一把是监察机关,行使国家监察职能的专责机关,履职依据是宪法、监察法及相关法律。认真履行双重职责,注重党纪处分和政务处分、执纪审查和依法调查、党内问责和监察问责的有机统相互衔接,努力实现执纪、执法、惩治犯罪“三个效果”最大化。三要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针,建立不敢腐的惩戒机制、不易腐的保障机制、不想腐的长效机制,坚持无禁区、全覆盖、零容忍,坚持重遏制、强高压、长震慑,坚持受贿行贿一起查,坚决铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。四要探索监察职能向基层、村居延伸有效途径,赋予乡镇纪委必要的监察职能,构建乡镇、村居监察监督网。狠抓反腐倡廉教育和廉政文化建设,加强法治和道德教育,弘扬中华传统文化,夯实廉洁从政的思想道德基础,筑牢拒腐防变的思想道德防线,坚守共产党员精神家园。要强化监督问责力度,落实主体责任,强化责任追究,对从严治党责任落实不到位,维护党的政治纪律和政治规矩失责,贯彻中央八项规定精神敷衍不彻底,腐败问题突出,不作为乱作为等问题敢于亮剑、敢于曝光,让失责必问、问责必严成为常态。要发挥通报曝光综合效应,增加通报曝光频次,对顶风违纪违反中央八项规定的问题及时曝光;对扫黑除恶、扶贫领域问题及不作为、乱作为问题全面曝光。五要建立监察办案与刑事司法衔接工作模式,加强与审判机关、检察机关、公安机关和执法部门的相互配合、相互制约,依法独立行使监察权,确保案件质量。要依法适用监察建议,坚持有纪必执,有违必查,纪在法前、纪比法严原则,把纪律挺在前面,搞好“纪法衔接”。开展预防警示教育活动,惩戒与教育相结合,宽严相济,立足教育挽救干部,坚持惩前毖后治病救人,运用监督执纪“四种形态”,抓早抓小、防微杜渐,最大限度减少存量腐败、遏制增量腐败,坚决维护纪律的权威性和法律的严肃性。六要建立监察机关内设机构对线索处置、调查、审理的协作配合机制,抓好行政执法监督和审批流程监控,完善监察信息反馈制度,构建全新的监察体系,推动制度优势向治理效能转化。要加强党对监察工作的领导,强化检举控告办理结果反馈机制建设,认真执行向上级请示汇报制度,依法履行监督、调查、处置职责,遵守监察权限和监察程序,防止擅自扩大范围和滥用调查权,提升监察工作规范化、法治化水平。对初核、立案、采取留置措施、作出处置决定请示党委审核把关,确保党委对纪检监察工作实现“全过程领导”。
    对策二、坚持问题导向,全方位、全覆盖开展监察工作
    一要发挥国家监察职能作用,履行监督执纪问责和监督调查处置职责,突出监察办案,积极查处职务违法和职务犯罪案件,提升审查调查工作成效,以突破案件来实践监察法。要以问题为导向,聚焦人民群众关心的热点、难点问题,聚焦重点领域和关键环节腐败问题,抓住“关键少数”,紧盯重点人、重点事、重点线索,以查处同级党管干部为重点,重点监察十八大以来不收敛、不收手,问题线索反映集中、群众反映强烈,现在重要岗位且可能提拔使用的领导干部。坚决查处扶贫领域腐败和作风问题,坚决查处“村匪村霸”家族恶势力欺压百姓侵害群众利益问题;坚决查处滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职问题,特别是贪污公款、侵占集体资产,利用工程搞利益输送,利用职权谋取私利、优亲厚友等违法犯罪行为,确保干部清正、政府清廉、政治清明。二要完善信访工作机构,充实信访工作人员,加大初信初访办理力度,建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台。要拓宽线索渠道源,畅通信访举报渠道,有效利用巡视巡察、专项检查等方式方法发现问题线索,搜集司法机关和审计、公安等行政执法部门移送(移交)的案件线索,发挥“互联网+ 的优势,整合税务等职能部门信息资源,多渠道、全方位挖掘案件线索。三要加大整治群众身边腐败问题力度,对收集整理的问题线索要管理规范、研判细致、处置精准。做到逐项、逐人列出问题,先纪律后法律,按不同种类、不同性质进行研究,按照法定程序立案、调查、审理。要持续纠正“四风”,密切关注“四风”隐形变异、改头换面等新动向,紧盯享乐主义和奢靡之风,坚决惩治形式主义和官僚主义,重点纠正领导干部回避矛盾、庸懒无为、不作为乱作为、生冷硬横推等问题,加强日常监督,修复净化政治生态,抓住反面典型严肃问责,形成纪律和法律威慑。四要加强财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资建设、公共资源交易等重点领域的监察,对握有行政审批、行政执法权的行政部门、事业单位、国有企业的‘关键少数、关键岗位、关键环节’做到全方位监察无禁区、全覆盖、零容忍。要瞄准农村基层反腐败存在的短板,深挖细查危房改造、涉林、涉农等领域侵害民生民利的职务犯罪案件,深化扶贫领域腐败问题的治理,做到监察全覆盖,无盲区,以正风反腐的实际成效取信于民。五要加强案件会商,搞好“法法”衔接,以事实为依据,以法律为准绳,坚持程序公正与实体正义相统一,严把事实关、程序关、法律适用关,规范使用12种调查措施,依规审查、依法调查,确保从程序到实体的公平正义。要深刻理解以法治思维和法治方式惩治腐败是《监察法》立法宗旨的内涵,树立法律意识和证据意识,对重大疑难案件提请提前介入审理。要严格按诉讼标准收集证据,提高证据标准,形成相互印证、完整稳定的证据链,保障当事人合法权益,多办铁案和精品案,让每一个案件都经得起法律和历史检验。
    对策三:强化自身监督,建设忠诚、干净、担当的监察队伍
    一要明确监察机关是政治机关的法律定位,增强“四个意识”,恪守“两个维护”,以“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”新时期好干部标准选人用人,强化政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律,履行好监督执纪问责职能,聚焦主责主业、专职专责,克服人员少、任务重困难,强化政治思想建设,深入开展不忘初心、牢记使命主题教育,筑牢拒腐防变思想防线,坚定理想信念,夯实使命担当,忠诚履行监察职责,建设一支忠诚、干净、担当的监察队伍。二要认真落实监察官制度,整合监察力量,优化配置人员、科学定岗定责,完善考评机制,发挥考评机制效能,强化考评结果运用,以考评机制激励干部作为,提升办案能力,提高案件质量。要大力开展忠于宪法和法律,忠于职守、秉公执法、清正廉洁、保守秘密教育,促进转隶人员与监察委人员在思想、工作上深度融合,增强做好监察工作的光荣感、责任感和使命感,全面提高履职能力。三要坚持正确用人导向,对不担当、不负责、不胜任的人员及时调整岗位。加强纪律教育,强化纪律执行,让监察干部知敬畏、存戒惧、守底线,严格约束自我,让廉洁过硬成为执纪执法的底气和勇气,用实际行动树立新时代监察干部的良好形象。要加强人大及其常委会对监察委员会组成人员的任免和工作监督,确保监察官忠诚履职、依法行使监察权。四要加强监察能力建设,努力增强谋划创新本领、群众工作本领和狠抓落实本领,认真解决监察能力不足、办案本领恐慌问题,履行监督执纪问责和监督调查处置两项职责,增强理论联系实际能力,提高法治思维、工作谋划、精准落实水平,提高日常监督、执纪审查、依法调查能力,努力成为纪法皆通的“专才”。要深化搭建“学习讲台、业务擂台、实践平台”等载体活动,加强岗位培训和业务练兵,从严教育、从严管理、从严监督、从严问责,全面提升政治素质和监察能力,特别是提升发现问题线索、调查取证能力,分析案情、突破案件能力,运用法律、法规、政策定性处理能力,维护宪法和法律权威。五要建立监察工作接受监督机制,自觉接受人大及其常委会的监督,主动接受民主监督、社会监督、舆论监督,强化自身监督,依法公开监察工作信息,提升监察工作透明度,增强监察效能,抓党风政风、带社会民风,营造风清气正的社会环境,为加快建设生态优良、产业兴旺、开放融合、法治文明、幸福和谐的美丽城市做出积极贡献。
    四、结语
    深化监察体制改革必须加强党的领导,认真贯彻执行《国家监察法》必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针。要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓作风建设,以零容忍的态度惩治腐败,确保公职人员依法履职、秉公用权,促进全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党协调推进,创造良好的党风、政风,维护政治清明,确保党和国家长治久安,为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦做出应有贡献。


    吉林省蛟河市人大法工委主任 徐凤林












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