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  • 煮酒论道|论土地发展权

    [ 周莫龙 ]——(2018-7-4) / 已阅603次

    一 、土地发展权的基本理论
    (一)土地发展权的概述
    1.土地发展权的起源
    ‘土地发展权’这个词在我国出现的比较晚,因为在我国古代,实行的是封建土地所有制,‘天下之土莫非王土,率土之滨莫非王臣’。广大农民更本就很少拥有土地,因此在我国古代历次农民战争中,就有解决土地问题的影子。秦末的农民战争,虽然打着诛暴秦的口号,但最终还是落脚到土地上。近代革命也是一样,在民主主义革命时期,孙中山就将土地革命作为一项主义的内容,即民生主义中包含了平均地权;在新民民主主义革命时期初期,毛泽东创立了井冈山革命根据地,就将‘土地革命’作为一项重要战略决策来对待。在西方,早在古代罗马法中就有土地发展权的萌芽,“土地所有权及于土地之上下。” [4] “20世纪40年代。为解决土地开发利用过程中产生的新问题,英国率先创设土地发展权制度。1947年英国《城乡规划法》采纳《阿斯瓦特报告》(Uthwatt Report)的建议,实行土地发展权“国有化”,即一切私有土地将来的发展权(亦即土地变更使用类别之权)归国家所有,由国家独占。私有土地仍然保持私有。从此。任何私有土地只能保持原有使用类别的占有、使用、收益与处分之权。变更使用类别之权为国家所有.由国家独占。私有土地所有人或其他任何人如想变更土地的使用类别之权,在实行开发之前,必须先向政府购买发展权(土地发展权)。《城乡规划法》实行土地发展权国有化后,英国开发土地的势头立即得到遏制。” [5]
    2.土地发展权的概念
    在国内,关于土地发展权的概念,国内学术界大致有狭义和广义两种理解。狭义的土地发展权,主张它是“土地所有权人将自己拥有的土地变更用途或在土地上兴建建筑改良物(包括建筑物与工事) 而获利的权利。”[6]沈守愚较早从法学的角度将农地发展权界定为“将农地变更为非农用地的变更利用权”。杜业明认为,“土地发展权是指某组织或个人变更土地用途而获得额外收益的权利。而农村土地发展权是特指农用地转为建设用地和农村存量建设用地直接进入土地一级市场而获取收益的权利。”[7]周建春认为,农地发展权又称土地发展权或土地开发权,是指将农地改为最佳利用方向的权利,也可狭义地定义为农(耕)地改为建设用地的权利。广义的土地发展权涉及土地利用和再开发的用途转变和利用强度的提高而获利的权利。胡兰玲认为,“土地发展权是指对土地在利用上进行再发展的权利,即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途之权,可将其分为两类:空间(高空,地下)建筑权和土地开发权。”[8]侯华丽认为,“土地发展权是将土地变更为不同使用性质的权利,应包括:农地变更为非农用地的发展权即农地发展权;未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权;在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权;在建设用地上进行建设的发展权。”[9]但是多数学者还是以外国学者的观点来进行阐述和介绍着土地发展权。而且在国外学者的基础之上不断的发展和丰富着土地发展权,不断的拓宽着。笔者认为:土地发展权是指土地除在其已拥有使用权类别以外能够给所有权人或使用权人带来额外的发展利益(即土地的增殖利益)的期待财产权利。
    (二)土地发展权的性质和特征
    1.土地发展权的性质
    土地发展权是建立在以社会主义土地全民所有为基础上的,是从土地的所有权和使用权分离出来,但又必须的依赖前两者,没有土地所有权和使用权就不可能会有土地发展权。然而,土地发展权并不是一味的附庸,而是可以单独存在的一种权利。三者相互依存,相互独立。
    土地发展权属于一种财产权,而这种财产权是一种期待财产权。是一种有别于现有土地使用权类别的权利。
    2.土地发展权的特征
    首先,土地发展权是一种财产权。它是以所有权和使用权为基础的一种财产权。只有存在土地的所有权和使用权,才谈得上土地的发展权,进而才能谈得上论财产权。
    其次,土地发展权是一种可以与所有权和使用权分离的一种财产权。虽然土地发展权是建立在所有权利和使用权利之上,作为一种新兴权利,却可以与所有权相分离而单独存在。
    最后,土地发展权是指土地除在其已拥有使用权类别以外能够给所有权人或使用权人带来额外的发展利益(即土地的增殖利益)的期待财产权利。土地发展权不是土地的已有权利,如所有权、使用权、地役权等,而是能够给所有权人或使用权人带来额外的发展利益(即土地的增殖利益)的期待财产权利。
    二、 我国土地发展权的现状
    (一)土地相关权利的法律相关规定
    我国现今实行的是社会主义土地国家和集体所有制,国家和集体共同享有土地的权利,换句话说也就是全民所有。而在农村则实行的是以家庭承包为基础,统分结合的双层经营体制,这是由国家和以家庭为单位的个人签订的合同,在合同期间,土地的使用权归个人和家庭,所有权归国家的一种制度。在行使土地使用权时,使用权所有人可以按照相关法律规定,自由处分自己享有的土地使用权和国家分配的一定范围面积的土地,我国《宪法》第十条明确规定:“城市土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山、也属于集体所有;国家为了公共利益的需要,可以按照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿;任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以按照法律的规定转让。” 而我国《物权法》第一百二十四条明确规定:“农村集体经济组织实行家庭承包为基础,统分结合的双层经营体制;农民集体所有和国家所有由农民使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营体制。”第一百二十五条规定:“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用、和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”《物权法》还设立了建设土地使用权、宅基地使用权、地役权等相关权利。我国《民法通则》第八十条也规定了:“国家所有的土地,可依法由全民所有制单位使用,也可以依法确定有集体所有制单位使用,国家保护它的使用,收益的权利;使用单位有管理、保护、合理利用的义务。公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体所有的土地的承包经营权,受法律保护。承包双方的权利和义务,依照法律由承包合同规定。土地不得买卖、出租、抵押或者以其他非法形式转让。”
    (二)土地发展权的现状
    纵观我国法律,还没有直接的将土地发展权纳入到立法中间来,也没有明确权利的所属,只不过在不同的法律条文中零星的或者说笼统的进行过表述。但是在学术界却不乏其论。例如“二元主体论对于二元主体论的支持者,大部分是从我国国情、我国土地所有制的特点、保护生态环境或者维护农民土地所有权利益的角度,指出我国的土地发展权的权利主体应该有2个:国家和农村集体。”[10]目前,我国国内学术界对于土地发展权的权利归属主要有3种看法:归国家所有、归农民和集体所有、承包农民所有。讨论是日渐深刻丰富,这些讨论也引起了国家的注意,国家也正在进行改革,例如国家今年就准备提高征收和征用补偿中居民的份额,就是对这些讨论的一个回应。

    三 、我国土地发展权的问题
    (一)土地发展权的流转问题
    我国土地目前存在的最大问题就是流转问题,国家对土地的流转设置了很严的标准,这虽然一方面起到了保护土地的问题,可在另一方面也阻碍了土地的发展。现在城市化速度越来越快,对土地的保护制度却没有及时改变,因此在城市化过程中,尤其是在征地拆迁过程中出现了许许多多的问题,这些问题错综复杂,不是很容易就能解决好的。国家虽然规定土地可以依法流转,可是依什么法律,没有统一的法律,虽然可以人为设立一些补偿标准,可是社会发展的太快,很多标准很快就不适应需求,而国家又不能及时调整标准,而是等到矛盾极其尖锐的时候才想到改变所设立的标准,这是一次利益的博弈和妥协。如果搞得好就可能缓和矛盾,搞得不好就有可能激发矛盾。
    (二)土地发展权面临的环境问题
    我国土地荒漠化、盐碱化、水土流失严重。由于大量过度的开垦,滥伐滥砍,种植技术问题等一系列因素促使这种现象的出现。无论我国南北,还是东西,都存在这样的问题。这都是人们在开发土地时留下的后遗症,人们在开发时根本就没有考虑到后果,虽然国家一再宣称要注重水土保护,可是在实际中却没有做到,拿不出完善的法律,同时在执行法律规定时,也常常不落到实处,为的是节省一些成本,将自己的行政成本降到最低。
    (三)土地发展权面临的生产结构问题
    随着科技生产力的提高,居民的经济水平不断提高,城市化的发展,在农村出现了很多荒废的土地,贫瘠的、肥沃的都有,以至于土地应有的生产能力没有完全的发挥出来,出现了土地浪费的行为。生产的能力提高了,在农村,一个或一家人在外打工的不在少数,他们都觉得在外打工比在家里死守那几亩地要强得多,不过那也是事实,只不过再好的工作也会回家的,等到他们自己再回家时,已经不得不再去开荒了,不过有的人还好,将自家的土地让别人帮忙照看,土地由照看人自己耕种,这让自己的土地不至于荒废。
    综上所述,我们可以得出这么一个结论:人们的土地发展权没有得到很好的保护,同时也没有更好的获得土地在发展中所带来收益,也就是说没有使人们得到他们应该获得收益权。
    四、土地发展权问题解决的途径
    一千个读者眼里有一千个哈姆雷特,而一千个作者笔下肯定有多种见解,没有人的思想会完全的相同,下面笔者就从以下几个方面来阐述土地发展问题解决的途径:
    (一)政策引导先行、法律完善紧随其后
    没有好的政策和完善的法律,那么就无法管理好一个国家的内政事务,因此,执政党必须要制定好一个科学的施政纲领,落实好每一个正确而科学的政策,针对上述问题我们的党必须尽快制定出一个科学的政策,引导立法,将自己的施政纲领和科学的政策上升为法律。而如何将土地发展权纳入政策,进而上升为法律呢?那么我们就不得不考虑土地发展权在立法中的地位了。在前面笔者已经比较详细的阐述了‘土地发展权’在我国法律中没有直接的表述,而仅仅只有一些零星的规定,下面就请跟随着笔者一起来探讨一下土地发展权在我国法律当中应该处于什么样的地位?
    土地发展权,对于立法者来说,是一个必须认真对待的词语。由于党的十八大明确提出要让居民收入翻番,更好的保护人民的权益,让人们更好的共享改革和发展所带来的红利,要建成全面的小康社会。这就为‘土地发展权’入法提供了政策的指引,同时由于政府在征地拆迁过程中的行为,成为一个重大的推动因素。另外,人民的权利意识不断增强,保护自己权利意愿日渐强烈,这也成为立法者不得不考虑的一个重要因素。
    总之,土地发展权入法具备了相应条件,因此,立法者必须加以考虑,早日将其纳入立法程序,以明确的法律条文将土地发展权在《宪法的修正案》中确定下来,以最高法律的形式给予保障,再在《民法通则》、《物权法》、《耕地保护法》和《环境法保护法》等法律中进一步具体规定,以便执法者更好的执行,这也有利于保护人民的合法权利,更好的共享发展红利。
    (二)战略支撑靠科学技术、法律是保障
    之所以在土地开发中出现荒漠化、盐碱化、水土流失等问题,一个重要的因素就是科学技术达不到要求,或者根本就是缺乏科学技术,在笔者小学时,就曾经看见一幅画,那副画的作者已经忘记了,画的是:在热带雨林,一个外国人先来到热带雨林来定居,砍伐了一大片树木,头一年获得丰收,可是几年以后,他又砍伐另外一片,因为砍得第一片土地的产出能力下降,无法满足种植需求。这样形成了一个恶性循环,到了三十年后,他住的地方已经没有树木,而且一旦下雨就会出现大的洪水灾害。这幅画虽然短小,笔画简洁,但告诉我们一个重要的道理,或者说是一个教训——我们不能盲目的耕种。
    党的十七大就提出了科学发展观,着眼于科学发展,核心是广大人民的根本利益,方法就是统筹兼顾,科学发展。而在党的十八大更是将科学发展观摆在首要位置,并且将其作为党的指导思想,只有高度重视科学技术,才能够更好地解决土地发展中所遇到的问题。因此,我们必须更加加强现代教育,传播现代科学技术知识,例如,举办‘科学技术进校园’,‘科学技术进农村’等一系列活动,促进现代科技的传播,我们要用科学发展观来武装人民的大脑,抛弃以前的、旧了的、过时了的思想,传播新的东西和思想,来帮助人民。
    但是仅仅依靠技术还不起作用,没有法律的保障说什么也白说。因此,需要不断完善《环境保护法》、《耕地保护法》等一系列法律,严格落实执行,严禁有法不依,禁止随意圈地,鼓励农民积极而科学的耕种。
    (三)关键是调整生产结构、核心是权利保障
    俗话说:“牵牛要牵牛鼻子”。这话说的一点都不错,而在解决土地发展问题中,我们又不得不抓住关键问题。
    由于社会的进步,科技的发展,农村出现大量富余劳动力,要都出去务工的话,企业所能提供职位肯定容纳不下,因此要不断创新,促进乡镇企业稳步快速发展,不断调整生产结构,吸纳更多农村富余劳动力,同时提高耕地的利用效率,保证高效利用、高效产出。
    与土地相关的有很多权利,地役权、地上请求权、土地使用权、土地发展权、土地所有权等。而在这些权利当中,对于国家来说最重要的是土地所有权,对于人民来说最核心的应该是土地使用权,随着社会发展,土地发展权也越来越重要,突出了。国家为了提高居民的收入,想尽一切办法,可是成效都不是很大,我国的贫富差距越来越大,带来的问题也越来越多,一方面,农村居民有土地,但却没有市场;城市居民有市场却没有土地,国家在不断的调控,可是差距依旧在扩大,土地不断在征收,国家并没有想出分红利的好办法,以前一直是按照标准来一次性补偿,可以说很多人由于征地补偿而一夜暴富,但却又是返贫最快的一群人,先不说他们返贫的原因,我们从这例分析一下人民流失的权利。
    虽然,名义上国家是用物质来和人民交换土地使用权,表面上看起来,人民并没有吃亏,可是再细细的思考一下,便不难发现这里面的问题,国家给补偿时是静止的,按照一个价格给定的,但是社会经济却是发展的,运动的,土地征收以后政府又以比征收更高的价格放出,这里面的利润巨大,可是人民却很难享受到,但却要为高房价付出更多,这便是‘土地的发展利润’,人民却只是分享到很少的一部分而已。
    因此,我们必须得将土地发展权以权利的形式固定下来,而一种权利要得以固定下来,就要加以立法或者完善法律,无论是在根本法,还是在基本法。我们不仅要保护土地所有权,土地使用权还要更加注重对土地发展权的保护。
    五、市场中的土地发展权
    (一)土地发展权提出的市场背景
    从改革开放后,我国就一直在探索市场之路,现在我国已基本建立起了社会主义市场经济体制,建立了公司制、进行了股份制改革,由于土地问题关系重大,因此国家对土地改革的步子要比其他方面慢一些,但也是一直稳打稳扎的在不断推进,我国土地制度由于是公有制,在很多方面不宜过激。但是也不能不进行改革,我国一直以来都有这么一条‘耕地不得少于18亿亩’红线,国家对耕地的管理十分的严格。尤其是近些年,城市化、工业化的进程加快,对土地的需求量加大而政府在这时候也盯上了土地财政,以较低价格从人民那里征收土地,然后以较高的价格卖出,从中获巨额的利润,直接的出现了这么一个结果——那就是国家富而人民贫穷。民众享有的土地发展权没有得到很好的保护,因而土地发展权也不能得到充分的发展。导致土地利用市场化畸形,进而导致政府、民众、开发商三者之间利益博弈,政府拥有强大的公权力作支撑,获得的利益也就最大,开发商次之,民众最少。而在这个过程中,开发商又与政府相勾结组成巨大的利益集团,这直接就将民众的土地发展权给忽略了。
    (二)土地发展权走社会主义市场之路是必然选择
    国家之所以能够这样做,那就是国家掌握着土地的所有权,土地是国家的,国家想怎样使用就可以使用,因为所有的标准都是国家所定下来的,那些标准是怎么得出来,我们不得而知,虽然,社会主义市场经济体制已初步建立,而土地也成为了一种参与分配的要素,但是这还是远远不够的,为什么这么讲呢?那就是享有土地使用权的广大人民没有订立标准的机会或者说没有订立标准资格,这是由于人民没有土地所有权,这就是土地的国家垄断,要打破这种垄断,必须的给予人民更加广阔的权利,使之能够与国家这种垄断权力相对抗,要做到这样,笔者认为这需要从一下几点入手:
    1.完善土地发展权作为一种分配要素参与分配的途径

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