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  • PPP实务研究系列之七:PPP项目的夹层融资(三)

    [ 王冠华 ]——(2017-4-25) / 已阅3069次

    PPP实务研究系列之七:PPP项目的夹层融资(三)

    王冠华

    (续上)

    (二)政府发起的PPP基金、金融机构发起的PPP基金和社会资本发起的PPP基金

    根据关键投资主体的不同,可以将PPP基金划分为政府发起的PPP基金、金融机构发起的PPP基金和社会资本发起的PPP基金。

    1.政府发起的PPP基金

    政府发起的PPP基金是指有政府出资背景的PPP基金,如PPP城投基金、PPP政府产业基金,PPP政府引导基金,等等。根据融资手段和运作模式的不同,政府发起的PPP基金又大体可以划分为两类,一是直接投资于PPP项目的政府发起的PPP基金(以下简称PPP政府直投基金),二是间接投资于PPP项目的政府发起的PPP基金(以下简称PPP政府间投基金)。

    (1)PPP政府直投基金

    PPP政府直投基金,是指由政府方发起,与财务投资人以及其他投资人共同投资设立,直接投资于PPP项目的基金,如PPP城投基金、PPP政府产业基金。这种类型基金的获利模式一般采用优先劣后的结构化设计,政府方作为劣后级出资人,财务投资人以及其他投资人作为优先级出资人。其一般交易结构如图1所示。

    基金出资人的回报机制采取“固定收益+浮动收益”的方式,按年分配,基金每年所得收益,首先用于分配优先级出资人的固定回报。收益超过优先级出资人的固定回报部分,作为浮动收益分配,优先级与劣后级出资人可按一定比例分配。

    (2)PPP政府间投基金

    PPP政府间投基金,一般是指PPP政府引导基金,在性质上属于母基金,母基金原则上不直接投资于PPP项目,但经省级人民政府批准,可以对非收费的重大基础设施和公共服务项目实行直接投资。其间接投资于PPP项目的运作流程大致如下:
    首先,由省级人民政府发起设立PPP母基金(政府引导基金),母基金出资人一般为省级人民政府出资平台。在母基金中,如果出资人还有财务投资人或者其他投资人,其获利模式一般也采用优先劣后的结构化设计,省级人民政府作为劣后级出资人,财务投资人或者其他投资人作为优先级出资人,确保PPP母基金中财务投资人和其他投资人的优先级出资人地位从而获得稳定收益。
    其次,由母基金全部出资或者与地方人民政府、财务投资人以及其他投资人投资设立子基金,再由子基金投资于PPP项目。
    子基金的获利模式一般是母基金作为子基金的优先级或者中间级的贷款人,以地方人民政府作为子基金的劣后级出资人。基于政策上的考量,母基金的政府方一般会考虑让利。但是,在政府方作为母基金少数份额的投资人时,让利空间无疑也是有限的。
    PPP政府间投基金一般交易结构如图2所示。

    2.金融机构发起的PPP基金

    受制于《商业银行法》关于商业银行不得向非银行金融机构和企业投资的规定以及商业银行风险控制、理财资金投向等规定,商业银行对PPP项目直接股权投资存有障碍,商业银行通常会通过对接专项资管计划或者信托计划的方式借道PPP基金从而参与到PPP项目中来。因此,金融机构发起的PPP基金多是由商业银行作为发起人,通过发行理财产品,与客户约定资金的用途,以受让收益权的名义对接专项资管计划或者信托计划,再由专项资管计划或者信托计划与负责建设的公司(社会资本方)或者其他投资人共同出资成立PPP基金,以股权投资的方式专门投资于某具体PPP项目。通常,由负责建设的公司(社会资本方)作为劣后方,不仅负责项目的建设运营,还作为基金风险的第一承担人。从国内已运作的项目来看,这类建设公司多为大型集团企业,具备风险承担能力。

    (1)一般交易结构
    金融机构发起的PPP基金一般交易结构如图3所示。

    (2)案例分析

    浦发银行是国内较早介入PPP金融服务的金融机构之一,现以浦发银行完成广东省A市某市政道路项目落地的案例[[[] 参见郑大卫:PPP项目融资成功案例,载微信公号“PPP政策解读”,2016年12月25日。]]对金融机构发起的PPP基金的运作予以具体的分析。
    1)案例基本情况
    广东省A市某市政道路项目总投资4.1亿元,受地方政府债务及融资平台政策调整影响,原有投融资方案无法落地。获悉项目需求后,浦发银行组成了PPP推进工作组,积极通过“融智”推动A市采用PPP模式实施项目。鉴于A市主管部门对PPP模式无实践经验,浦发银行参照安庆市外环北路工程PPP项目案例,采用政府可用性付费+运营绩效付费的收费模式,为政府设计了PPP项目回报机制。同时,浦发银行作为社会资本方(财务投资人)与某省一家中型国有施工企业(产业投资人)组成联合体参与了PPP项目资格预审和投标,为项目提供“股权+贷款”的组合金融服务方案。
    ①股权:浦发银行和产业投资人设立A市投资建设基金,基金与A市政府出资代表某城投实业有限公司按照80%:20%的比例分别出资设立项目公司,具体负责项目的建设、融资、运营维护等。其融资结构如图4所示:

    A市投资建设基金采用有限合伙制,其中理财资金通过某基金子公司发起设立专项资产管理计划作为优先级LP;联合体另一方,即产业投资人作为劣后级LP,某资产管理有限公司作为普通合伙人(GP)。基金以项目收益退出,不采用传统的回购或差额补足方式。
    ②贷款:银行为项目提供了项目贷款,采用信用方式。
    2)PPP项目融资风险及风控措施
    ①项目合规性风险
    2015年12月18日,财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金[2015]166号),该通知强调PPP项目规范性操作的重要性,并明确不规范的项目将不能进入综合信息平台项目库,并不得通过预算安排支出责任。
    本项目属于市政类PPP项目,采用BOT方式运作,严格按照财政部PPP模式操作流程,分步规范实施。完成土地、环保、规划等传统项目审批程序;开展并通过了财政承受能力论证和物有所值评价;认真编制项目实施方案并经A市政府以正式文件批复同意;项目采购流程符合相关规定。目前项目已纳入综合信息平台项目库,有效避免了项目合规性风险。
    ②区域财政承受能力
    A市经济增长和财政收入近年来增幅高于广东平均水平,总体债务负担合理。本项目已通过财政承受能力论证,政府付费纳入政府预算支出责任,并向本级人大报告。证明本项目具有支付能力和支付意愿。

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