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PPP实务研究系列之三:PPP项目融资方和政府监管

[ 王冠华 ]——(2017-3-31) / 已阅1683次




PPP实务研究系列之三:PPP项目融资方和政府监管

王冠华

PPP项目融资的融资方,是指为PPP项目提供建设和运营所需资金的主体,通常为社会资本方、商业银行、多边金融机构(如世界银行、亚洲开发银行)、政策性金融机构以及非银行金融机构(如保险、信托)、各类基金,等等。有时承包商、原料供应商等PPP项目其他参与主体“垫资”实施PPP项目建设时,也可视为PPP项目融资的融资方。另外,虽然PPP项目融资是PPP项目公司或者社会资本方的责任和义务,政府不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。但根据PPP项目合同的约定,政府方仍需要承担PPP项目的部分融资义务如股权投资(政府与社会资本共同组建项目公司时)、支付运营补贴等,或者为PPP项目融资提供必要的协助和配合,从而在一定程度上也会成为PPP项目融资的融资方。此外,PPP模式能否成功运作的关键之一在于政府是否发挥了良好的监管作用。为实现PPP项目建设或运营的可持续性,尚需要政府对PPP项目融资实施有效监管。

一、融资方权利的安排

根据建设规模和融资需求等的不同,具体PPP项目融资可以采取股权投资方式,可以采取债权融资方式,也可以采取股权投资和债权融资相结合的方式。就债权融资方式而言,融资方既可以是一两家金融机构,也可以是由多家银行或金融机构组成的银团,具体的债权融资方式可以是贷款,也包括债券、资产证券化,等等。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号,2014年12月2日)指出,“鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务,全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。”
为了保证项目公司能够顺利获得融资,在PPP项目合同中,通常会规定一些保障融资方权利的安排。融资方在提供融资时最为关注的核心权利包括:

(一)融资方的主债权和担保债权

如果PPP项目公司以项目资产或其他权益(例如运营期的收费权)、或社会资本以其所持有的与PPP项目相关的权利(例如其所持有的项目公司股权)为担保向融资方申请融资,融资方在主张其担保债权时可能会导致PPP项目公司股权以及PPP项目相关资产和权益的权属变更。因此,融资方首先要确认PPP项目合同中已明确规定社会资本和PPP项目公司有权设置上述担保,并且政府方可以接受融资方行使主债权或担保债权所可能导致的法律后果,以确保融资方权益能够得到充分有效的保障。

(二)融资方的介入权

由于PPP项目的提前终止可能会对融资方债权的实现造成严重影响,因此融资方通常希望在发生PPP项目公司违约事件且PPP项目公司无法在约定期限内补救时,可以自行或委托第三方在PPP项目提前终止前对于项目进行补救。为了保障融资方的该项权利,融资方通常会要求在PPP项目合同中或者通过政府、PPP项目公司与融资方签订的直接介入协议对融资方的介入权予以明确约定。

二、政府方对PPP项目融资的的义务

在PPP项目运作过程中,政府方对PPP项目融资需要承担的义务主要体现为政府方在PPP项目全生命周期过程中的财政支出责任。根据2015年4月3日财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)“第二章 责任识别”的相关规定,这一责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

(一)股权投资支出责任

股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下,政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司,政府不承担股权投资支出责任。

(二)运营补贴支出责任

运营补贴支出责任是指在项目运营期间,政府承担的直接付费责任。不同付费模式下,政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下,政府承担全部运营补贴支出责任;可行性缺口补助模式下,政府承担部分运营补贴支出责任;使用者付费模式下,政府不承担运营补贴支出责任。

(三)风险承担支出责任

风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况,会产生财政或有支出责任。

(四)配套投入支出责任
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任,通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

三、参与PPP项目的其他主体对PPP项目融资的的义务

参与PPP项目的其他主体包括承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等,通常情形下,这些主体并不负有PPP项目融资义务,但在实质上,某些主体可能会承担PPP项目融资义务,或者社会资本方(或PPP项目公司)会将部分PPP项目融资义务“转嫁”给某些主体,特别是承包商和分包商、原料供应商等。在承包商和分包商、原料供应商等其他主体“垫资”实施PPP项目建设时,该等“垫资”实际是帮助社会资本方(或PPP项目公司)解决临时性的正常资金需求,相当于向社会资本方(或PPP项目公司)提供了过桥资金或者债权融资,故从这个角度讲,承包商和分包商、原料供应商等其他主体应视为PPP项目融资方。

四、政府方对PPP项目融资的的监管

在PPP项目中,政府方需要同时扮演公共事务的管理者和公共产品或者服务的购买者;在共同组建PPP项目公司时,政府和社会资本双方需要共同签署PPP项目合同,用于约定项目合作内容和双方的基本权利义务,由此决定了政府方对PPP项目融资监管有行政监管和协议监管两种基本方式。

(一)政府方的行政监管

现阶段政府方对PPP项目融资的行政监管的规定散见于相关规范性文件中,且规定得比较原则和简单,政府方的行政监管规定主要如下:。
1.《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号,2004年7月16日)第二条第(七)项规定,“规范企业投资行为。各类企业都应严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规,严格执行产业政策和行业准入标准,不得投资建设国家禁止发展的项目”;第五条第(二)项规定,“建立健全协同配合的企业投资监管体系。国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、银行监管、证券监管、外汇管理、工商管理、安全生产监管等部门,要依法加强对企业投资活动的监管,凡不符合法律法规和国家政策规定的,不得办理相关许可手续。在建设过程中不遵守有关法律法规的,有关部门要责令其及时改正,并依法严肃处理。各级政府投资主管部门要加强对企业投资项目的事中和事后监督检查,对于不符合产业政策和行业准入标准的项目,以及不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目,要责令其停止建设,并依法追究有关企业和人员的责任。审计机关依法对国有企业的投资进行审计监督,促进国有资产保值增值。建立企业投资诚信制度,对于在项目申报和建设过程中提供虚假信息、违反法律法规的,要予以惩处,并公开披露,在一定时间内限制其投资建设活动。”作为企业投资活动,PPP项目融资接受政府方的行政监管时应遵守上述规定。

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