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PPP实务研究系列之一:推行PPP目的之认知

[ 王冠华 ]——(2017-1-20) / 已阅2274次




PPP实务研究系列之一:推行PPP目的之认知

王冠华

PPP本身是一个在内涵和外延上均十分宽泛的概念,系英文“Public-Private Partnership”的缩写,我国政府将PPP译为“政府与社会资本合作”,其一般被理解为政府与社会资本长期合作提供公共产品(服务)的各种形式(包括BOT、BT、OM、DB以及相应的各种演变形式)的统称。世界各国对PPP有不同的定义,但无一例外均是结合本国的实践,在保证公私合作的前提下,从项目融资合作方的角度进行界定。实践中,不同的公私部门参与程度以及社会资本介入项目运作的不同时期构成了不同形式的PPP,也就是说,无论参与项目初始投资建造如BOT、BOO,项目建成后受让运营如TOT,还是对项目升级改造进行投资后运营如ROT等,仅仅属于PPP范畴下政府与社会资本的具体合作形式而已,都是从项目运作流程任务分解的角度予以区分,而非对PPP的概念进行重新界定。从这个意义上说,在我国现阶段大力推广的PPP并非一个新鲜事物。
上个世纪80年代,深圳沙角B电厂是我国内地批准的第一个BOT项目,通过政府与外资合作成为我国第一个具有实质意义上的PPP项目。随后,以1994年泉州刺桐大桥为标志,民营资本开始逐步进入PPP领域,再后来于2003年开工到2009年正式通车的北京地铁4号线,成为我国第一个成功由社会资本参与建设和后续运营管理的PPP项目的典范,似乎PPP于此获得了一个加快发展的契机。然而,在2009年到2014年间,由于我国4万亿天量的信货和投资刺激计划,地方政府融资平台的兴起,再加上前期采用PPP模式的项目在后续的建设、运营、移交等环节进入矛盾高发期,PPP模式一度步入停滞状态。
2013年11月9日至12日,党的十八届三中全会在北京召开并通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),《决定》提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,但并没有明确提出PPP的概念。此后,作为第一责任人的财政部开始着手落实。2014年8月31日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》,同年9月21日,国务院发布了43号文即《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号),从此拉开了以部委推动为主的方式推动PPP爆发式发展的序幕,首次正式提出“政府和社会资本合作”标准说法,并不断升级对PPP的支持政策,展开了中国式PPP的重生和崛起之路。当PPP热潮席卷我国社会各个角落的时候,让我们冷静下来,重新审视和认知我国发展PPP的目的,就显得十分必要。

一、推行PPP目的之一:解决地方政府的融资问题

国发[2014]43号明确提出“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”;同时提出“鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”随后,新《预算法》于2015年1月1日开始执行,该法第35条第4款规定,“除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”,切断了隶属于政府的融资平台公司依靠土地和政府及财政信用融资的渠道,进一步强化了国发[2014]43号文促进PPP模式参与基础设施和公共服务运营的实质内涵。
国发[2014]43号文和新《预算法》的实施,地方政府融资平台公司被剥离政府融资职能,在预算管理和债务约束的情况下,传统的地方政府投融资模式难以为继,自然就有动力去寻找新的融资渠道,也迫使地方政府将其思想统一到中央通过推广PPP模式来引导地方寻求基建投资新路径上来,实际上就为PPP在我国现阶段的重生和崛起点燃了火种。从这个意义上说,推行PPP目的之一就在于规范地方政府举债融资机制,解决地方政府的融资问题,缓解地方政府债务压力,减少地方政府增量债务。

二、推行PPP目的之二:提高社会基础设施的建设和投资运营效率

2014年9月23日,财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号),这是部委级别首次正式提出“政府和社会资本合作”的标准说法,也是首次专门就PPP模式发布的框架性指导意见,对PPP模式进行了详细明确的界定,部署了PPP推广事宜。2014年11月29日和12月2日,财政部和国家发展和改革委员会分别颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号),从操作模式选择、工作机制、项目操作流程、政策保障等多层次多角度指导PPP项目运作实施,标志着PPP从理论走向实践。
2015年4月29日,中共中央政治局召开会议,对我国经济形势的判断发生了重要变化,首次提出“经济下行压力较大”,宏观经济政策的重心开始从供给收缩向需求扩张转移,在坚定不移以推进供给侧结构性改革为主线实现稳增长、促改革、调结构。在这一形势下,PPP开始进入由中央顶层推动的阶段。2015年6月1日,国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部和中国人民银行六部委发布、经国务院同意的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》开始实施。2015年5月13日,李克强总理主持召开国务院常务会议,部署推广PPP模式时明确表示,在公共产品和服务领域,推广PPP模式,是当前稳增长、促改革、调结构的重要举措,也是拉动投资增长的有效手段。2015年5月19日,国务院办公厅转发了《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》,等等。为克服PPP落地的瓶颈,提高PPP的项目质量,2015年12月8日,财政部又发布了《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》(财金[2015]158号),出台示范项目以奖代补政策;同年12月18日,印发了《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金[2015]167号),规定拟采用PPP模式实施的项目应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价;2016年3月,财政部PPP综合信息平台正式启用,并于4月发布紧急通知,要求相关部门对全国PPP综合信息平台项目库补充第三方中介机构信息,规范咨询服务,改进PPP项目设计;同年12月,国家发展改革委办公厅印发《传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目库管理办法(试行) 》,亦明确了投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)的建设和使用要求。2016年3月,首只国家级引导基金--中国政府和社会资本合作融资支持基金成立,等等。
上述举措和政策文件的出台表明了:在中央强力推动PPP的坚定导向下,以财政部、发展改革委为主的PPP主管机构针对PPP发展过程中遇到的问题在持续不断地进行调整和优化,显然,PPP成为地方政府基础设施建设和公共服务供给的主要着力点。
“供给侧改革”是政府提出的重要改革路径,而供给效率的提升也是必然要求,PPP不仅能有效帮助储存着大量基础设施建设和运营项目的地方政府解决融资难题,而且债务问题和政策趋势正在“倒逼”地方政府向服务型政府转变。PPP帮助地方政府引入社会资本进行公共产品和服务的建造与运营,其核心之一就在于政府和社会资本要直接实现公平有效的风险分担和利益共享。通过引入市场竞争和激励约束机制,无疑会提高公共产品或服务的质量和供给效率,当然,这也是我国现阶段大力推行PPP的目的之一。

三、推行PPP目的之三:促使地方政府的服务归位

改革开放以来,特别是1994年我国实行分税制之后,央地两级政府都将经济活动作为发展的重心,在工作层面上,地方政府的重点放在经营城市上,片面地追求财税收入和基本建设投入的增加。在我国中央集权的政治体制下,地方政府官员的升迁往往取决于中央政府的考核,对于地方政府的行为,地方人大难以实现有效的监管,对地方政府约束薄弱。在片面迎合政绩观的情形下,依造经营土地以及政府融资平台畸形投融资的放大效应,地方政府出现了许多违背市场规律、拍脑袋超常规建设的不合理的行为。新《预算法》新规注重绩效,要求“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”,并强调涉及财政性资金支付的,均应依法纳入预算,并应经人大审批;以及国发[2014]43号文件关闭政府融资平台,无疑均是为了约束地方政府上述的不合理行为。
“PPP天然要求法治化环境,来保持政府和社会资本等各方稳定的合作预期。”大力推进PPP,将地方基础设施等公共服务打包进入特许运营或者企业化运营,显然可将地方政府的权力关进笼子里,促使地方政府从原来经营城市转变为依靠社会资本持久稳定地提供公共服务,促使地方政府的经济活动公开、透明、法治、符合市场规律。

【参考文献】
1.朱振鑫:中国式PPP崛起之路:政策与发展脉络全梳理,载微信公号“民生宏观”,2016年5月23日。
2.付裕:用PPP机制激活地区经济跨越式发展助力“稳增长”,载人民政协网,2016年3月14日。
3.傅涛:PPP的热与惑--关于PPP目的及概念的再认知,载E20水网固废网,2015年7月31日


【作者简介】
法学博士,北京盈科(乌鲁木齐)律师事务所股权合伙人、执业律师。

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