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监察委试点期间,两高司法解释如何自处?

[ 王金勇 ]——(2017-1-20) / 已阅5062次




监察委试点期间,两高司法解释如何自处?
文/王金勇

2016年11月7日,新华社发布消息,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(下称《试点方案》),部署在3省市设立各级监察委员会,从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践,为在全国推开积累经验。2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(下称《试点决定》)。

《试点决定》中规定,在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会,行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。在北京市、山西省、浙江省暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》,《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定,《中华人民共和国人民检察院组织法》第五条第二项,《中华人民共和国检察官法》第六条第三项,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第五项关于县级以上的地方各级人民政府管理本行政区域内的监察工作的规定。其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责,一并调整由监察委员会行使。

全国人大常委会在试点地区暂时调整或者暂时停止适用《行政监察法》、《刑事诉讼法》等相关法律规定。它有这个权力吗?

有的。

《立法法》第13条明确规定,全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。

“暂时调整或者暂时停止适用法律”体现了党的十八届四中全会决定的要求,即实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践条件还不成熟、需要先行先试的,必须按照法定程序作出授权才可试行。

因此可以说,全国人大常委会根据《立法法》第13条规定做出《试点决定》,暂时调整或者暂时停止适用相关法律条文是完全合法有据的。

但笔者的疑问是,试点地区监察委在试点期间查办职务犯罪案件,各试点地区的人民检察院和人民法院应当如何妥帖处理?又因为最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,最高人民法院是国家最高审判机关,监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,所以这个问题实际上最终抛向的还是两高。

一个看似非常小但是我又想知道答案的问题是,在此之前两高尤其是最高检曾经制定出台的数量可观的有关职务犯罪、职务犯罪侦查的司法解释、司法文件或者规范性文件(以下合称司法规范性文件),是否还适用于试点地区的检察机关?如果不再适用的话,以何种形式、方式不再适用?如果不再适用,是否当然地由试点地区监察委员会适用,又应以何种方式适用之?

上述问题看起来都是非常琐碎、细小的问题,与监察委试点这样宏大雄伟的政治体制改革命题比较而言,显得那么单薄、弱小。但法治,有时候不就是由这些一个个小小的问题及其问题的答案滋生并且堆叠在一起,慢慢推动形成的吗?

所以我愿意尝试着去回答上面这些问题。

试点地区检察机关的职务犯罪侦查权力、机构、人员等遵从《试点决定》规定,需要剥离检察机关,转隶归入到当地的监察委员会。因此两高尤其是最高检的有关职务犯罪、职务犯罪侦查的司法规范性文件已经丧失了在试点地区检察机关适用的前提与空间,没有了适用的基础。还适用什么?

也就是说,理论上从时空效力上覆盖全体包括试点地区的检察机关的职务犯罪侦查类司法规范性文件,因其制定依据和源头,即《刑事诉讼法》等法律已在试点地区暂时调整或者暂时停止适用,而理应得到暂时调整或者暂时停止适用。

但无论是最高法《关于司法解释工作的规定》,还是最高检《司法解释工作规定》,都欠缺类似于《立法法》第13条这样的明文规定,试点地区如“暂时调整或者暂时停止适用司法解释”也就缺乏明确的依据去操作。

但最高检《司法解释工作规定》第二十四条第一款规定,法律制定、修改、废止后,相关司法解释与法律规定相矛盾的内容自动失效;最高人民检察院对相关司法解释应当及时予以修改或者废止。最高法《关于司法解释工作的规定》第三十条规定,司法解释需要修改、废止的,参照司法解释制定程序的相关规定办理,由审判委员会讨论决定。尽管《试点决定》不是严格意义上的法律,但既然其对刑诉法等法律做出了暂时调整或者暂时停止适用的规定,起到了类似于法律立改废的形式效果,那么依据于其的相关司法解释,参照上述规定,也需要做出相应的调整或者修改。从形式上来说,可由两高以司法解释形式概括规定职务犯罪类司法解释在试点地区暂时调整或者暂时停止适用,其他职务犯罪类文件也可由两高发文概括规定在试点地区暂时调整或者暂时停止适用,以与《试点决定》规定予以相互协调、衔接。

实际上,还有更为重要的问题需要回答:职务犯罪侦查类司法规范性文件是否当然地由试点地区监察委员会适用。这关系到试点地区检察机关以何种依据、何种方式去审查监察委员会移送审查起诉的各类职务犯罪案件。

举几个小例子来说明这个问题的重要。如“留置”强制措施在现行法律中并没有明确规定,那么“留置”的合法性正当性如何确认、留置期间监察委所获得的供述等相关证据如何审查、审核确认?又如《刑法》第67条第2款规定,被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯,如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的,以自首论。那么监察委是否算本条款中的“司法机关”?至少目前来说没有明确说法,处于模糊暧昧状态。再如三个试点地区监察委,如果职务犯罪案件办案的依据不明确、不统一,进而导致检察机关、审判机关司法审查、审判标准的不统一甚至是混乱,将严重影响试点监察委权威与司法公信,等等。这些问题,均需要细化解决。

怎么解决?

笔者的看法是,参照《试点决定》规定和原则精神,应当在中央有关权威部门领导下,在征求两高及其他有关部门、单位意见基础上,由中央层面制定出台较为权威、全面、详尽、统一的监察委职务犯罪调查实施方案和操作规程,如其中应当明确试点监察委在职务犯罪调查过程中,应当充分参照(如果不说“依据”)刑诉法及两高司法规范性文件的相关规定开展调查侦查工作,明确试点监察委广义司法机关的角色定位(既然已经获得职务犯罪侦查权,不定义为广义的司法机关是说不过去的)、留置强制措施概念内涵(笔者已在《“双规、双指”的重述或再造:对监察委“留置”措施的追问与设想》一文中已对留置做了解读),等等。在此基础上,在两高指导下,试点地区省级(高级)检察机关和审判机关,应当有针对性地制定出台监察委移送审查起诉职务犯罪公诉案件的审查、审理司法标准与指导意见,以更好地协调、配合监察委改革试点工作。

当然,也许监察委试点会进行的很快,上面这些问题也可能在大而化之的氛围中一扫而过。

但必须要承认,问题的提出有时候比答案更重要。

您说是不是?

作者单位:河北省沧县人民检察院 王金勇
微信公众号:王金勇刑思录(wangjinyongxingsilu)


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