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“双规、双指”的重述或再造:对监察委“留置”措施的追问与设想

[ 王金勇 ]——(2017-1-17) / 已阅2496次




“双规、双指”的重述或再造:对监察委“留置”措施的追问与设想
文/王金勇

2016年11月7日,新华社发布消息,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(下称《试点方案》),部署在3省市设立各级监察委员会,从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践,为在全国推开积累经验。2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(下称《试点决定》)。

《试点决定》中规定,为履行相关职权,监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。一共明确列举了12种监察措施,其中前11种措施在《行政监察法》、《刑事诉讼法》等相关法律中已有规定,均是大家比较熟悉、常见的表述,而惟有“留置”措施的说法比较新鲜。《试点决定》全文用语极其简洁(某种程度上甚至可以看出有些粗糙),未对“留置”作明确的界定和解释,《试点方案》也未向社会公布,其内容详细与否(包括是否对“留置”有相关表述)暂时无从得知,所以关于留置措施的内涵人们议论颇多。微信公众号《监察委前沿》所刊发的《监察委“留置权”相关问题探讨》一文中就指出,“此次人大通过的规定(《试点决定》——笔者注)一方面授予了监察委相关权力,另一方面将暂时调整或者暂时停止适用一部分法律和法条。留置权即是为了解决《刑事诉讼法》修改之前,监察委员会如何履职的问题,是为了保障监察委员会履行职责而赋予监察委员会的一项新型强制措施。留置作为一种新型的强制措施,在监察委员会调查公职人员涉嫌腐败问题时,实现控制调查对象人身自由,保障监察委得以顺利展开调查。”还有的说,所谓的“留置”说白了指的就是常规意义上的“双规、双指”。

留置权是一种新型的强制措施吗?还是仅仅是“双规、双指”换了个说法?笔者对此有自己的认识。

“留置”一词在此前的监察体制中并没有正式出现,在《行政监察法》、《刑事诉讼法》等法律规定中也未有此表述。在《中华人民共和国人民警察法》中做出明确界定的“留置”,属于一种行政强制措施。该法规定对有违法犯罪嫌疑的人员,经公安机关批准,对其继续盘问,对被盘问人的留置时间不超过24小时,在特殊情况下,经县级以上公安机关批准,可以延长至48小时。公安部《关于公安机关执行<人民警察法>有关问题的解释》中规定,在留置期间,公安机关应当保障被盘问人的合法权益,严禁对被盘问人刑讯逼供或者体罚、虐待。可以说,无论是从“留置”一词的字面含义还是从相关法律的具体规定来看,“留置”都应当理解为属于一种带有强制力效果的限制、控制人身自由进而顺利推进调查活动的强制性措施或手段,这种含义解读同样适用于《试点决定》中所规定的“留置”。而根据《立法法》第8条规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。毫无疑问的是,对于“留置”措施的规定,只能由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会通过制定法律的形式予以完成,其他机关、其他形式都不可以。而《试点决定》尽管由全国人大常委会制定通过,也带有一定的“抽象法”色彩,但无论如何难以称其为“法律”。《立法法》明确规定,法律规范应当明确、具体,具有针对性和可执行性,而《试点决定》仅从某种程度上赋予了监察委试点改革的政治正当性与形式合法性,不具备立法应有的特征与功能,也不符合制定法律应履行的程序规定。因此我们似乎应该说,将“留置”视为一种全新的强制措施,是不合适的。严格意义上说,全国人大常委会《试点决定》无此赋权效力。

其实,可以这样说,尽管“留置”的表述显得比较新颖、特别,但其内核可能也没那么新。我们都知道,这次改革要成立的监察委员会,虽然形式上是要设立新的国家机构(监察委员会,由人大产生,独立于传统的一府两院),形成新的国家制度(国家监察制度),创设新的国家权力(监察权),涉及到一揽子法律法规司法解释的修改、完善,甚至涉及到修改宪法。但实际上最重要、最主要的工作无非是完成既有反腐机构、制度、资源的统合:主要是行政监察执法力量与检察机关职务犯罪侦查力量的统合、行政监察权与职务犯罪侦查权的统合、《行政监察法》、《刑事诉讼法》等相关法律法规的统合,等等。而且,监察委改革是否能够取得理想效果,反腐能否形成最大合力,也取决于上述统合、磨合能否科学、顺利完成及其完成程度和深度。从某一点上来看,《试点决定》似乎可以看成是一个带有过渡性质的、融合杂糅既存制度资源的决议性文件,相关机制与措辞的规定均带有一定的过渡性、阶段性、试点性特征,其既有利用存量制度资源的意图,也会有一定程度的整合性、开拓性(这也才是改革的一般路径),相信试点完成并全面推广时有关制度规定与表述措辞会得到逐步调整,直至立法稳定。因此,理解“留置”措施,也需要并可以从现有规定、制度、措施出发,并做适度的前瞻。

我认为,“留置”措施建立的逻辑基点为“双规”、“双指”(现在很多人说,更规范的说法应该是“两规”、“两指”,我同意,但是为了方便阅读,本文采用以往通俗的“双规”、“双指”的说法),但中央及《试点决定》似乎又意图努力使其超越传统意义上的“双规”、“双指”,并融合、兼并、渗透、借用检察机关刑事强制措施(拘留、指定居所监视居住等)的理性、规范因素(其实,不独理解“留置”措施时如此,准确把握和理解监察委试点期间的各类措施及办案模式、权力结构等事务,均应视其充满了行政监察与检察机关职务犯罪侦查之间的相互融汇、兼并、渗透、借用等,这是笔者阅读《试点决定》得到的整体感觉,但笔者同时认为,《试点决定》中的有关文字表述大而化之、模糊泛化、意犹未尽,个别之处不够酣畅到位,该说、应说的话没有说到位、说透彻,由此也影响了人们对《试点决定》的全面准确理解),使其更为法治化、规范化、制度化,契合依法治国、保障人权、反腐倡廉之综合性要求。

普及一下什么是“双规”、“双指”?

复制粘贴如下:

“双规”的最早渊源是1990年12月9日国务院颁发的《中华人民共和国行政监察条例》(1997年5月9日废止),其中第21条第5项规定:监察机关有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”,俗称“双规”。1993年,中纪委、监察部合署办公。1994年5月1日《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》(以下简称《纪检条例》)颁布,其中第28条第3项规定,调查组有权“要求有关人员在规定的时间、地点就案件涉及的问题做出说明”,即“双规”从行政监察程序扩大至党的纪检程序。1997年5月9日,第八届全国人大常委会第25次会议通过《中华人民共和国行政监察法》,把原《监察条例》的“双规”做了修改,其第19条第3项规定:监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”,俗称“双指”。由此可知,如今“双规”的依据是党的纪检条例,“双指”的依据是国家的行政监察法规,两者看似有一定区别,但由于纪委、监察两机关合署办公,如果调查对象是党员的话,那么“双规”、“双指”其实并无本质区别(几乎可以等同视之—笔者注);当然“双指”还可以适用于非党员的国家工作人员,而“双规”则不行。
至此复制粘贴完毕(复制内容来源于钟朝阳撰写的《“双规、双指”期间自书材料的证据法分析》一文,发表于《证据科学》2016年第24卷[第2期])。

现实中,纪委和监察部门合署办公,党的纪检工作和行政监察合二为一,且党规与政纪存在紧密相关性和高度重合化,造成“双规”与“双指”在实操层面上具有异体同构的特点。双规、双指虽在反腐败事业中屡破大案要案,但因其适用较为泛化、随意,其对当事人人身自由的限制和剥夺无异于甚至严厉于刑事强制措施,而长期遭诟病,必须予以改革完善。依法治国在推进,反腐败事业在推进,全面深化改革在推进,到了需要把“双规”与“双指”关进法治、制度铸造的笼中的时候了。

塑造并细化“留置”权的运行图谱,必须考虑纪委和监察委合署办公的特殊性,建立纪委办案和监察委办案的界限和区隔,同时也必须充分参照、借用检察机关职务犯罪侦查刑事强制措施(主要是拘留、监视居住)中的程序规范、权利保障等正当因素,做足留置权运行的程序性规定,留置的每个节点都要有章可循,对执行主体、适用条件、适用对象、适用期限、能否折抵刑期等问题做出明确、科学、规范、理性的规定,并得到不折不扣的履行,并建立合法性评价机制和非法证据排除规则。

“留置”制度可以构建的内容很多,我仅对要点内容做一下大概的设想梳理:

1.应当明确留置权的行使主体仅为监察委。

留置属于监察委员会开展监察活动所使用的人身强制性措施,只有各级监察委员会可以适用该措施,各级纪委不可借纪委办案名义行使留置权。同时应当在《纪检条例》等党内法规文件中进一步明确规范“双规”的适用条件、对象、权利救济等问题,再也不能以“双规”名义拘禁或者变相拘禁被调查对象,否则予以严厉惩戒。如可以规定,“双规”仅可以对涉嫌违反党纪的党员进行组织谈话、约谈时使用,一旦发现触犯政纪或者涉嫌职务犯罪时须及时移交监察委进行调查处理(此时才有可能进入留置程序)。这同样也是为了科学、方便的计算留置折抵刑期(如被调查人触犯刑法被判处有期徒刑,因留置属于限制人身自由之强制措施,存在刑期折抵问题)。如果纪委滥用“双规”限制人身自由或者借用“留置”名义剥夺当事人人身自由,将导致刑期折抵的混乱或严重损害被调查对象的合法权益。

2.须对监察权运行的时空、对象等程序性要素做出具体详尽的规范。

针对留置期限,有的文章认为《纪检条例》第39条规定:“案件调查的时限为三个月,必要时可延长一个月。案情重大或复杂的案件,在延长其内仍不能查结的,可报经立案机关批准后延长调查时间”,故而认为留置的期限存在着不确定性。笔者认为这种认识不妥。首先依照上文笔者所述,应当将纪委办案与监察委办案做明确的区分,只有监察委办案才能适用留置,不可简单套用纪委办案的期限对留置时间加以限定。有的则认为,《行政监察法》第33条规定,监察机关立案调查的案件,应当自立案之日起六个月内结案;因特殊原因需要延长办案期限的,可以适当延长,但是最长不得超过一年,并应当报上一级监察机关备案。因此认为留置的期限参照该规定最长不得超过一年。这种观点看着靠谱些,但也不妥。正如上文所说,依照《试点决定》的原则精神和笔者分析,可以说虽然“留置”在一定意义上脱胎于双规、双指,但双规、双指剥夺人身自由存在很大争议性和不规范性,故监察委试点改革通过吸纳、腾挪、借用检察机关职务犯罪侦查中的刑事强制措施部分,对其完成了一定的合法性改造。故留置期限的设定应当参照检察机关自侦案件中刑事拘留和监视居住强制措施的期限。所以留置期限可以在大于等于刑事拘留小于等于监视居住的区间内设定。当然,将来制定《国家监察法》时可以根据试点期间办案实际情况,再行调整明确留置期限。

针对留置场所,实务中可以在监察委自设的办案场所实施留置,也可以在当事人住所或者监察委指定的宾馆、招待所等场所进行。

针对留置对象,则不限于涉嫌违法腐败的公职人员,牵涉到公职人员违法腐败行为且自身存在违法犯罪嫌疑的非公职人员同样可以归监察委调查处理,并采取留置强制措施。正如检察机关对涉嫌行贿犯罪的非公职人员开展侦查和采取刑事强制措施一样的道理。此外,自留置措施采取后,即应立即告知被调查对象已被实施留置强制措施及相关权利义务。

以上个人观点,仅供交流。

作者单位:河北省沧县人民检察院 王金勇
微信公众号:王金勇刑思录

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