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一体两翼的扁平化设计方案——论中基层法院扁平化管理模式之构建

[ 康常荣 ]——(2016-12-29) / 已阅4373次




一体两翼的扁平化设计方案

——论中基层法院扁平化管理模式之构建

作者:兵团第一师中级人民法院审判管理办公室副主任 康常荣

内容摘要:2015年9月21日,最高人民法院发布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》指出,为减少审判权运行的行政化弊端,优化司法资源配置,提高办案质量效率,在总结一些法院探索审判团队办案模式的经验基础上,规定基层、中级人民法院可以组建由一名法官与法官助理、书记员以及其他必要的辅助人员组成的审判团队,依法独任审理适用简易程序的案件和法律规定的其他案件。案件数量较多的基层人民法院,可以组建相对固定的审判团队,实行扁平化的管理模式。至此,扁平化管理正式提上了议事日程。如何设计扁平化管理模式,广大专家学者智者见智,各抒已见。作者认为,改革需要坚持解放思想和事实求是。作为改革方案的设计者和决策者,应当具有政治头脑、总体观念、创新观念、洞察力、着眼未来和弹性思维。作者围绕以审判为中心,执行和行政管理完全服务于审判的思路,结合从事审判管理工作的实践经验和兵团法院实际情况,对法院扁平化管理的问题进行了深入的思考,并提出了一个以审判团队为主体、执行团队和行政管理团队为两翼(简称“一体两翼”)设计方案,共决策者参考。

关键词:法院;扁平化;审判团队;审判权运行;司法改革

一、扁平化管理模式的概念、渊源和内涵

扁平化管理最早产生于企业领域,是企业管理学中的概念。所谓扁平化,是指通过减少管理层次、压缩职能部门,使决策层和操作层之间的中间管理层级尽可能减少,以便使企业迅速地作出反应以应对市场风险,而建立起来的富有弹性的新型管理模式。扁平化管理模式是相对于金字塔管理模式而言的。在金字塔管理模式下,决策权和管理权集中在少数人身上,责任也集中在少数人身上,决策和管理效率低下,应对市场风险的能力低下,难以适应市场竞争。随着信息技术的发展,电子政务的兴起,按照科层制一层一层地传递信息方式不再是必须的;管理者和被管理者可以利用信息技术手段随时了解对方的工作状态和意图,而且仅占用极少的精力和时间。这样一来,一个管理者能够同时指挥和指导更多的下属(增加管理幅度),白领出现过剩,为企业管理机构从金字塔结构转变为扁平化结构提供了可能。扁平化管理模式实行分权管理为主,管理层次简化,权力中心下移。同时,精减后的中级领导层和基层主管为实现目标而分担更多的责任,工作效率和民主化程度有效提升,主动性、积极性和创造性得以更好的发挥。

二、对企业组织结构模式的学习和借鉴

管理学的发展以科层制的产生为主线,科层制管理模式以排除人性化因素为显性内容,强调纵向的命令与服从。科层制在企业是通过层层委托管理来完成的,体现为控制与被控制的关系。为了适应日益激烈的市场竞争,企业不断地改善组织结构,在实践中具体形式多种多样,但基本形式只有几种。应用最广泛的有直线结构、直线职能结构、事业部结构、矩阵结构,以及现代管理中被广泛应用的团队型结构等等。

1、直线结构,是最早最简单的企业组织形式,其基本特点是不设专门的职能管理部门,结构从经理(厂长)至车间主任再至班组长呈直线状,主要优点是形式简单、指挥统一、职责分明,一般适合于产品单 一、规模较小的企业。

2、直线职能结构,是以集权为主要特征的组织结构,其特点是按集中统一原则设置直线行政领导(如厂长、经理),又按分工管理的原则设置各级职能机构或人员,主要优点是分工严密、指挥统一,主要缺点是横向协调差,主要适用于产品相对单一的中型企业。

3、事业部结构,主要适用于大公司。

4、矩阵结构,是直线职能结构和事业部结构的结合,主要缺点是机构臃肿,主要适用于产品品种较多的企业,军工企业、跨地区、跨国公司等大型企业。短阵结构属于扁平化组织形式之一。

5、团队结构,是以自我管理的团队(SMT)作为基本的构成单位以代替科层制。所谓自我管理的团队,是其掌握必要的资源(包括人、财、物)和能力,在组织平台的支持下,实施自主管理的单元。团队的构成要求为5P——目标、人、定位、权限和计划。团队是一个共同体,由基层和管理层人员组成,自行决定相关事务并承担责任,通过成员之间的协同工作而发挥整体优势,以实现共同的目标,起到1+1﹥2的效果。团队领导人没有响亮的头衔,只称之以负责人。团队成员之间都可以在平等的基础上进行对话和交流。团队型结构属于扁平化组织形式之一。

通过分析科层制,我们不难发现,由于宪法规定上下级法院、以及法院内部上下级法律职务之间是监督指导关系,所以在法院实行科层制与其法律属性严重不相符,应当彻底铲除科层制在法院生存的土壤。通过分析企业组织结构基本形式,我们发现几种结构形式之间存在联系和共同点;而且实践当中,企业在进行组织设计时,往往可以混合性地加以灵活运用,并不苛求于纯粹的组织形式。如果将诉讼案件比作产品的话,法院好比是产品单一的企业。但法院是以审判工作为中心任务的国家机器,不存在市场风险和市场竞争,所以企业组织结构模式并不能完全适用于法院。相对而言,团队结构模式比较适合于法院组织结构改革。

三、法院扁平化设置的基本原则

根据法院的法律属性和职能定位,以及司法改革的总体目标和中心任务,作者归纳了法院扁平化设置的基本原则。

1、定额制和目标任务原则。定额制原则是指实行机构编制定额,未经省级法院和编制机构批准,不得增加内设机构。任务目标原则,是指法院组织结构的设计必须以中心任务和目标为依据和出发点,并以之为最终目的。衡量法院扁平化管理成功与否的最终标准,是看其能否最大限度地促进法院中心任务和目标的实现。遵循定额制和目标任务原则,可以有效杜绝以往根据领导意志因事设人,因人设岗,以及以上下对口为理由随增减机构等问题的出现。

2、以审判为中心的原则。法院扁平化设置应当坚持以审判为中心,资源优化配置,形成以审判团队为主体、执行团队和行政管理团队为两翼的“一体两翼”新格局,彰显审判权的中央事权属性,突出审判在诉讼制度中的中心地位,充分体现审判权的独立性、中立性、程序性和终局性特征。审判团队彻底去行政化,执行团队和行政管理团队完全服务于审判工作审判、执行和行政管理团队均实现专业化的高效运行。

3、有效管理幅度原则。管理幅度是指一名庭室领导直接管理的下级人员的人数。有效管理幅度是指主管人员直接管理的下级人员的恰当数量。如果超过了这限度,就不可能进行有效的领导和管理。以民事审判庭为例,法官或者合议庭数量在多数以下,设置一个审判庭,多少以上分设两个或者三个审判庭,都应当符合有效管理幅度原则。目前兵团各中级和基层法院普遍存在管理幅度过小的问题。

4、专业分工与协作原则。专业分工是指分工要适当,简不宜繁,一个机构能办的事情,不设多个机构。分工过细,工作环节增加而引起工作流程的延长,造成协调困难,抵消了分工带来的好处。协作原则是指强化整体目标意识,加强协调和配合,各个子系统密切配合,步调协调一致,保证法院整体系统的统一性,充分发挥分工带来的高效率。

四、法院扁平化框架设计

行政编制50人以下的基层法院,核定三个庭室编制,原有机构予以整合,形成以审判团队为主体、执行团队和行政管理团队为两翼的“一体两翼”格局。根据作者的设计方案,整合后的机构名称及内部职责分工如下:

(一)审判事务部(或称审判庭)。

1、组成。由原来的立案庭、各审判庭、审判监督庭、审判管理办公室合并组成。进入员额的院领导全部编入其中。新组建的审判事务部(或审判庭)由院长直管。

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