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试论员额制对我国司法干警队伍建设之影响 ——兼评司法干警之“择优选任”

[ 文世楚 ]——(2016-12-14) / 已阅3110次




   摘要:司法制度是政治制度的重要组成部分,司法公正是社会公正的重要保障。2013年中国共产党十八届三中全会提出,建设法制中国,必须深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益。2014年中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,标志着我国司法体制改革正式启动。2016年,我国所有省份全部启动改革。与之同时,推进员额制,实现人员分类管理制度,虽然被视为司法改革的牛鼻子。但一段时间来,伴随着辞职热、年轻干警无上升空间等热点话题,人们对员额制似乎有着更为复杂的看法。故而,本文在结合基层司法一线干警对员额制改革感悟之基础上,现试论该制度对我国司法干警队伍建设之影响,并在此基础上再兼评司法干警之“择优选任”,以期为我国司法制度深化改革略表反思与瞻望。
   关键词:员额制 司法干警 队伍建设 检察官 择优选任
   ……当新的问题产生,公平和正义会指引人们的思维找到解决方案,而当人们仔细审视这些解决方案,就会发现它们是和平衡与秩序相一致的。在法律乃至其他思维领域的发展中,我们永远不能摆脱对于直觉的依赖,这也并不意味着规则是毫无用处的。方法论所给予的并不是一把钥匙,而是一条线索,一条值得我们探索和开发,从而提取其本质和精华的线索。——(美)本杰明·N.卡多佐[1]
   一、员额制概念、价值目标及其入额方式[2]
   正式介绍员额制概念之前,笔者在此先讲解一下什么叫员额管理。所谓员额管理,其指的是管理学领域内一专业术语。该术语具体内涵为,部门(单位)为加强员额管理队伍建设,科学调配人力资源,而实行员额制考核管理。员额管理与员额制不尽相同,但是下文所讲的员额制确实是源自前者,或者说我们也可以从司法管理学角度来思考员额制的推进问题。[3]
   (一)概念
   员额制,是指通过设立单独的司法序列,将法院、检察院工作人员同传统公务人员序列予以区别,剥离原本存在于法院、检察院工作人员身上的行政、司法兼具之二元属性,使法官、检察官成为一个纯粹的法律职业之司法制度。
   (二)价值目标
   员额制,是司法体制改革的重点。而法律实践的复杂性和个案的差异性,又令每一个法律从业者都要不断的学习。[4]所以,员额制改革的价值目标,是法官、检察官的专业化和职业化,凸显法官、检察官的核心地位,弱化法院、检察院内部的行政科层制,最终实现法官、检察官的精英化。额外提一点,该制度的推行势必也需要均衡兼顾法官(检察官)、司法辅助人员与行政管理人员(三者统称为司法干警)之间的切身利益。
   (三)入额方式
   员额制,通过设置五级法官、检察官序列,给司法干警规划了一条注重经验积累的自然晋升之路。与之同时,该项制度也没有堵塞,素质高、能力强的司法干警,快速提升之道路。言归正传,要想入额,首先必须满足入额条件,即需满足司法干警工作年限的要求。当入额条件满足后,就可以参加入额考试。然后再经过综合考核,就可择优任命为法官、检察官了。而当入额结束后,在法官、检察官序列中还是会留出一定的空间,让没有入额的司法干警以后再次参加考试。
   二、法官员额制对其队伍建设之影响
   随着法院内部改革的不断深入和法官职业化建设进程的逐步实施,对法官实行员额制度并不只是单纯的法官编制问题,怎样科学、合理地确定法官员额的比例,实现法官的整体优化,是亟待解决的问题。
   (一)法官员额制之利点[5]
   首先,有利于提高法官素质。法官队伍整体素质不高,没有法官职数、法官队伍过于庞大,是其中的重要原因之一。所以,要解决大量积压的案件,要么牺牲质量求得数量,要么增加法官人数,这就又回到法官数量增多的起点。也正是这样国家才难以给法官提供较为优厚的待遇,从而导致了法院难以吸引优秀人才。反而言之,法官人数精简后,国家就可以给法官提供较为优厚的待遇,即法院相对而言就易于招贤纳才。
   其次,有利于实现法官精英化和专业化。代表法院行使审判权的法官应该是一个精英化的小群体,从专业化与精英化的角度考虑,法官的数量必须限制在合理的规模之内。“法官不是大众化的职业,而应当是社会的精英。”[6]我国法官的绝对数量和相对数量都是很高的,但却与世界通行的法官精英化潮流格格不入。即建立法官员额制度是实现法官精英化、专业化的关键步骤。 
   再次,有利于建立现代法官制度,完善法官制度,提高法官地位。中国法院共有近20万名法官,如此庞大的队伍,若有效实施保障、遴选等法官制度是很困难的。西方国家法官享有很高的威望和崇高的地位,其原因之一就是人数少。[7]
   (二)法官员额制之疑点
   第一,谁充当法官?法官员额是否会沦为官员法官,唯有行政职务的法官才能当法官。
   第二,法官员额制度会不会换汤不换药?案件最后会不会还是由法官助理来办。
   第三,司法改革之后,越来越多的年轻法官助理会不会离开法院?法院工作任务繁重,工资待遇低,这是现实,而司法改革之后,或许还会有更多的人将要当终身法官助理。
   (三)小结
   法官员额制度本身价值构建的基础源于司法审判实践。因此,法官员额制度必须服务于司法审判。但是从上海试点法院来看,法官员额大约占法院工作人员的33%,这就意味着部分年轻法官将退回到法官助理阶段。故要发挥法官员额制的价值必须从以下几点进一步探究:
   (1)落实法官责任制度;(2)丰富法官考评、考核条件;(3)提高法官及法官助理待遇;(4)完善法官后备制度;(5)完善法官变转制度。
   三、检察官员额制对其队伍建设之影响
   推行检察官职业化,其目的是使检察官将行使国家检察权为其职业,从而实现专业化。同时,有助于增加检察官荣誉感、责任心和依法保障检察官正确履行检察职责。而推行检察官职业化建设,无疑是加强检察队伍建设的发展方向和必由之路。而在检察官职业化建设过程中,建立检察官员额制又是其必不可缺的一个核心环节。因此,建立检察官员额制是检察官职业化建设的重要保障措施,也决定着职业化建设的发展和未来。
   (一)检察官员额制之利点
   首先,建立检察官员额制可为检察官依法行使检察权提供技术层面上的职业保障。司法实践中,检察机关的人事权受制于人,极易造成检察官地位不稳、意志不坚定,而其直接后果则是既阻碍了检察官严格公正执法,又降低了法治精神在社会公众中的信服度。反而言之,建立检察官员额制,则确保了检察官一经任用,除正常工作变动外,非因法定事由和法定程序,不会被随意免职、降职、辞退,调动或者处分。充分保障其秉承正义信念,熟练地运用其专业法律技能将法律赋予的监督职能进行最大发挥,最大限度地维护国家法律的统一正确实施,树立司法权威。
   其次,建立检察官员额制有助于实现检察官的精英化,这是检察官职业化建设的前提条件。鉴于检察官所担负的法律监督重任,其逻辑思维能力、文化素养、行为模式、职业操守、法律造诣都非普通人士所能胜任,因此,要实现检察官职业化,就必须在精干队伍、提高素质上下功夫。而建立检察官员额制,则将检察官与其它从事检察辅助性工作或行政工作的人员区别开来,凸现检察官的职业化特色。
   再次,建立检察官员额制是实行检察人员分类管理的基础性措施。实行检察人员分类管理,为检察官职业化建设的重要配套措施。其中,关键又是如何确立各类人员特别是检察官的员额比例问题。即建立检察官员额制,对于实现检察人员分类管理,确保检察官职业化建设稳步推进将起到积极作用。
   最后,建立检察官员额制有利于淡化检察官的行政化色彩,符合检察官职业化的要求。实施该制度后,将使检察官职业从大众化向职业化转换,并一改过去以行政官本位作为个人价值体现,而忽视甚至轻淡检察官法律地位的观念,激励检察人员爱岗敬业,通过悉心钻研检察业务,提高法律监督能力,并最终晋升为检察官而得到应有的社会地位、尊重和相应的职级及物质保障,从而使其将检察官职业作为其毕生专一的事业,由此也就有可能出现真正意义上的中国职业大检察官。
   (二)检察官员额制之疑点
   第一,如何对检察官来进行任命?是否是对意欲成为检察官的干警,都统一以检察官的任职资格、任命条件来要求,通过当地人大常委会进行任命。
   第二,如何对检察官来进行考评?即当地的人大常委会该通过何种程序、标准,来决定是否同意检察官的晋升、续职或者予以罢免。
   第三,如何对检察官进行补缺?检察官考评委员会,要从检察官队伍以外的其他检察人员中选定多少人,作为检察官职务空缺的后备人选。
   第四,如何对检察官进行转出?检察官可否因个人原因或者说不愿从事检察官职务,而转入检察人员的其它序列中。
   第五,如何来监督检察官职权?由于实施检察官员额制和检察人员分类管理制度后,检察官专司负责案件办理和法律事务的决定处理,故没有必要再实施原有的主诉检察官或主办检察官办案责任制,由检察官承担原主诉检察官和主办检察官的职责。即在检察官依法独立行使法律授予的检察权并承担相应的法律责任的情况下,到底该用什么样的制约性、惩戒性措施来规范检察官执法活动,防止检察权的滥用。
   (三)小结
   可以预见的是,建立检察官员额制以后,检察官的人数必然大为减少,这就意味着有相当一批原具有检察官资格的人员要被剥离出检察官序列,而进入到检察事务官、行政人员序列中。因此,如何科学合理的实施检察官员额制无论是对于检察事业的长远健康发展,还是相对于检察人员个人来说,都一个极其重大的问题,也就有必要确定和遵循若干基本原则,以确保该制度的顺利实施。例如,以额定员原则、以岗定额原则、公开平等竞争原则、职位任期制原则等。
   毫无疑问,建立检察官员额制的关键是如何科学合理地确定员额。然,定额太少,则可能使检察官不堪重负,既难以体现制度本身的优越性,影响到检察官的积极性,不利工作正常开展,又无法使检察官有时间进行继续教育和培训,使其在更高层面上思索复杂的法律问题,提高其法律监督能力;定额太多,则体现不出检察官的专业化和精英化,有违设立的初衷,且易出现检察官空泛化的滥竽充数现象,可能导致整项制度的夭折。因此,应当借鉴国内外经验,以人口和案件受理数作为两个主要的考查因素。
   除此之外,笔者认为原本的检察长、党组、部门领导等人员,应该要划入行政人员序列,不能让他们占检察官定额。即检察委员会作为检察机关议大事和讨论决定重大复杂疑难案件的机构,其委员也应从检察官序列中产生,以改变过去由党组成员或部门正职领导担任检察委员会委员的做法。
   综上,在确定检察官定额时,总的原则是先按一个地区检察院各类案件年均受理数计算出每个检察院内设业务部门所需的检察官数等,然后再在国家确定的所在地区检察官应占人口的最高和最低比例数内权衡进行确定,唯此方可做到既有利于工作高效有序开展,又留有余地,有利于可持续发展。
   当然,与之同时,还应该制定并实施检察官员额制配套措施。例如,实行检察人员分类管理[8]、提高检察官职业待遇、改革传统的管理方式等。
   三、司法干警“择优选任”之研析——以上海检察官管理制度改革为例
   众所周知,现存法官、检察官都可以分为具有行政管理权(领导职务)的,以及不具有行政管理权的,司法问题则主要集中在后者。而2014年上海试点所进行的司法人员分类管理制度改革,却是将改革的红利和变化主要集中在前者,依然以审批者、不亲历者为核心的事务模式——法官、检察官与助理的实质仍是庭长与审判员、科长与检察官关系的翻版,审判、检察辅助人员如同不具有行政管理权的诸多法官、检察官。即对后者而言,工作机制、评价指标体系等基本工作生态如同往昔。就是在这种情况下,笔者不免担忧起了“择优选任”,也不免想要对司法问题作出更深入和更细致的思考。
   其实,稍加浏览上海司法人员分类管理制度改革的相关报道,我们就可以很容易的发现上海试点改革的路径,即改革后法官、检察官都是从审判、检察辅助人员中“择优选任”的。[9]
   下面,笔者就结合自身的检察工作经历,以上海检察官管理制度改革为例,来论述令笔者百思不得其解的两个实际问题[10]:
   第一,改革后可以确定检察官的基本工作机制是检察官加助理模式,那么,请问如何能让“检察官”不做领导,而让助理不去办案,从而避免检察不独立的弊端;抑或是,又如何能让“检察官”不审批,让助理有办案权利,从而改变检者不察,察者不检的局面?如果这些都没有问题,那么现在的科长与检察官之间的事务关系有什么问题呢?我们何必去改革呢?如果这些都是问题,我们的这种改革改变了什么呢?因此,检察官加助理的工作机制是以审批者、不亲历者为核心的检察事务模式。所谓突出检察官的办案主体地位,这句话的语境其实是对检察行使审批权者和听检察官汇报的不亲历者的检察核心地位的否定,然则,上海模式在意图改变这一现状时,又肯定了造成这一现状的秩序关系。所以,现存主要问题不会改变而是要依然存在。
   第二,现存检察官中的大部分仍将没有评价指标体系。根据《关于加强和改进新形势下检察队伍建设的意见》,我们要探索建立执法资格证和专业评级制度、探索考核干部的科学评价指标体系。但是,届时的“检察官”非现在的检察官,因为检察官员额制将使现存的检察官群体之大多数演变为检察辅助类,而届时我们仍将没有检察辅助人员的评价指标体系。也就是说,现存检察官中的大多数在改革后,尽管还能从事检察辅助类工作,但却没有评价指标体系。
   总而言之,检察官和助理之间的事务关系相对于科长与检察官之间的关系并无实质性改变,所以,不具有行政管理权的检察人才在改革后其“工作机制”将没有实质性变化。同时,我们虽有检察官评价指标体系,但是没有检察辅助类人员的评价指标体系,因此,不具有行政管理权的检察人才往往会因为被划归为检察辅助类,从而没有科学的评价指标体系。

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