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    [ 文世楚 ]——(2016-10-9) / 已阅9467次

                行政案例研析——遏制“滥诉”,避免“陆案


       案例来源:“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”,《中华人民共和国最高人民法院公报》2015年第11期。
       裁判要旨:(1)国家保障公民的知情权。公民依据法律法规,可以从政府处申请获取各种有助于其参与行政程序,维护自身合法权益或者公共利益所需要的信息资料,是《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法本意。
       (2)当事人违反该法立法本意,为达到政府信息公开以外的其他目的,反复提起类似甚至与自身没有利害关系的公开申请就会构成知情权滥用。
       (3)人民法院应对此类起诉严格依法审查,对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为,因违背诉权行使的必要性,丧失权利行使的正当性则应认定构成滥用诉权行为。
       一、案情简介
       2013年11月26日,陆红霞向南通市发改委申请公开“长平路西延绿化工程的立项批文”。同年11月28日,该市发改委作出《政府信息公开申请答复书》,提供了《市发改委关于长平路西延工程的批复》。但陆红霞认为其申请公开的是“长平路西延绿化工程”,市发改委公开的却是“长平路西延工程”,答复不准确,缺乏针对性,故提起行政诉讼。后因不服南通市港闸区人民法院(2015)港行初字第00021号行政裁定,提起上诉。
       二、审判情况
       2015年2月27日,江苏省南通市港闸区人民法院审理了陆红霞及其父亲分别提起的共计8起信息公开案件,均裁定驳回起诉。陆红霞提起上诉后,二审法院于2015年7月6日驳回其上诉,维持原裁定。一审法院认定滥诉的主要理由为:“明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信,违背了诉权行使的必要性,因而也就失去了权利行使的正当性,属于典型的滥用诉权行为。”
       三、综合分析
       随着社会主义法治建设的发展和公民权利意识的提高,政府行政管理的透明度和公众知情权的保护愈加受到重视。2008年5月1日,《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式实施,保障公民的知情权,建立民主、公开之行政,实现阳光下的政府,是《条例》的目的所系。从司法实践角度而言,政府信息种类纷繁复杂,公民提出的要求多种多样,不同部门的法治意识有所差别,由此引发的政府信息公开案件逐年增多,已经成为法院行政审判的一个重要课题。本部分将以“陆红霞案”为例,对政府信息公开案件展开一个简单的梳理分析。
       (一)“陆案”的背景及意义
       十八届四中全会明确强调,要加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠讼行为的惩治力度。如何在当事人知情权和防止滥诉现象之间寻求平衡,就成了目前政府信息公开案件面临的重要问题。【1】
       2015年2月27日,江苏省南通市港闸区法院召开新闻发布会,通报8起政府信息公开滥诉典型案件,裁定驳回原告陆红霞、陆富国的起诉,率先在全国对政府信息公开滥诉行为予以规制。港闸法院的案件发布会,对今后法院审理政府信息公开案件有着重要的启示意义。确实,有关政府信息公开案件的滥诉现象并非一时一地的问题,其早已经成为全国范围内普遍存在的问题,港闸法院通过驳回起诉的方式对滥诉行为亮红灯,还有些法院也从其他角度针对滥诉行为制定了有关对策。【2】可以从源头上严格限制申请政府信息公开的主体范围,来减少一些恶意申请行为。但也不应忽视,有些应当公开的信息政府仍然倾向于藏着掖着。【3】
       (二)“陆案”法院认定标准
       主观故意与客观上实施了滥诉行为是滥用诉权的要件构成。那么一审法院对于陆红霞滥用诉权的事实认定,具体是如何进行的呢?
       (1)确认主观故意。在诚实信用原则的规制下,滥用诉权的重要体现包括不具备诉权保护的真实需要,提起诉讼目的是为了获得不正当利益。【4】在本案中,法院确认陆红霞意在“向政府及其相关部门施加压力,以引起对自身拆迁补偿安置问题的重视和解决”,并在事实部分以针对“文号与程序违法”提起诉讼作为佐证。
       (2)判定滥诉行为。行为实施主体可由起诉人延伸至其家属。因为,滥诉行为可以不单由原告一方完成,例如原告与被告恶意串通以诉讼侵害第三人的合法权益也属于滥诉。【5】
       (三)“陆案”法院审理小结
       (1)可适当增加程序负担。根据《条例》第13条的规定,“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”,向行政机关申请获取政府信息。《信息公开审理规定》第5条第6款的规定,“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的,人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明”,这种“特殊需要”的成立仅要求“说明”即可,意味着原告只需要口头表达逻辑通顺,且能够达到一般合理的程度则视为成立,与举证责任不可等量齐观。而港闸法院采用“举证说明”、“不利后果”的表达,显然将此种说明义务升格为举证责任。据此而言,法院可以在实质上增加行政相对人的程序负担。
       (2)可适当限制原告资格。除了信息公开申请时特殊需要的举证责任外,法院还指出当原告再次提起行政诉讼时,对“特殊需要”进行严格审查。显然,港闸法院裁定和公报案例的主旨表明了法院可以适当限制原告资格。
       (四)余论
       纵观全案分析,从公民的角度而言,申请政府信息公开不过是问题的表面,真正的原因实则是公民的利益诉求得不到满足,且通过其他渠道也不能解决,于是转而诉诸于门槛相对较低的信息公开诉讼,并期望从中找到对自己有利的信息或是给政府不断施加压力;从政府的角度而言,则或多或少都会担心一旦公开某些信息,那么就很有可能会被发现对自己不利的证据,从而引起后患。要而言之,笔者认为要想避免“陆红霞案”的再次发生,除了要树立正确理念,维护正当诉讼避免滥诉;还要鼓励非营利性组织主导公益诉讼的发展,以及通过司法判决引导信息公开的理性复位。

    注释:【1】实际上,这一问题有着复杂现实背景的主要原因是,信息公开并不能真正解决申请人的问题,即政府信息公开案件极容易造成滥诉。
    【2】以浙江省为例,2014年11月份,浙江省高院发布了《关于审理政府信息公开行政案件若干具体问题的解答》,该通知可以视为浙江省在总结近几年信息公开案件审判经验的基础上,对该类案件审理思路作出的具体指导,从中也可以看出司法机关对于信息公开案件的价值取向。其中,该通知在问题17中解答:“三需要”系《条例》第十三条规定的依申请公开政府信息时的要求,被告对依法应主动公开的政府信息以不具备“三需要”为由拒绝公开的,人民法院一般予以支持。从这条可以看出,此前,如果是政府依法应当主动公开的信息,即使该信息与原告之间不存在“三需要”的关系,法院一般也会判决政府公开;但如今,“三需要”已经成为原告申请政府信息公开的必要条件。
    【3】例如,在最高院公布的2013年度十大政府信息公开典型案例中,判决被告败诉的9例就基本都属于这一类型的情况。
    【4】参见任重:《民事诉讼诚实信用原则的实施—德国的认知与实践》,《法学家》2014年第4期。
    【5】参见邵明:《滥用民事诉权及其规制》,《政法论坛》2011年第6期。
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