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邹议《行政复议法实施条例》第29条与行政复议的受理之间的关系

[ 福建厦门:张涛 ]——(2015-8-29) / 已阅6414次




邹议《行政复议法实施条例》第29条与行政复议的受理之间的关系
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笔者在2014-2015年发动多起行政复议,并就“《实施条例》第29条与行政复议的受理/不受理”与多个行政复议机关发生争议。
现笔者根据自身的诉讼经验,就“行政复议的受理与《行政复议法实施条例》第29条”之间的逻辑关系提出一家之言,仅供参考。
一、与行政复议的受理标准有关的法条以及分析
根据《中华人民共和国行政复议法》第17条的规定,行政复议机关收到行政复议申请后,应当作出如下三种反应:
(一)行政复议机关认为不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议申请,必须在5日内以书面形式向申请人作出决定不予的受理;
(二)行政复议机关认为符合《中华人民共和国行政复议法》规定但不属于该机关受理的行政复议申请,必须在5日内向申请人作出内容为“向有关行政复议机关提出”的告知;
(三)除此之外,行政复议机关必须决定受理行政复议,而且审理期限从行政复议机关负责法制工作的机构收到之日算。
二、行政复议机关无权以《实施条例》第29条为由拒绝受理
请众位看官注意该条款中的“补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限”部分。
何谓“行政复议审理期限”?
众所周知,所谓“行政复议审理期限”,指的是行政复议案件从(立案)受理之日到审理终结之日的期间;而对于特定的行政复议案件而言,“行政复议审理期限”的产生,就意味着一定有“行政复议案件的‘立案受理(之日)’的产生”。
实际上,从“《中华人民共和国行政复议法》明文规定‘5日是指工作日’、而《实施条例》并未有类似规定”的情节来看,《中华人民共和国行政复议法实施条例》第29条规定的“自收到该行政复议申请之日起5日”的期限短于《中华人民共和国行政复议法》第17条规定的“‘5日’的审查期限”。
这就意味着:虽然行政复议机关作出“书面通知申请人补正行政复议申请材料”的期限短于“行政复议受理标准”的审查期限;但是,一旦行政复议机关作出“书面通知申请人补正行政复议申请材料”的举动,就意味着行政复议机关已经认定“相关行政复议符合《中华人民共和国行政复议法》的规定(也就是《实施条例》第28条规定的7个受理要件)”。
实际上,《实施条例》第29条的法理类似于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第44条第2款规定的“前款所列情形可以补正或者更正的,人民法院应当指定期间责令补正或者更正;在指定期间已经补正或者更正的,应当依法受理”,即:行政复议的主要要件符合,但是次要要件有“申请材料不齐全”或者“表述不清楚”的情形,而且这些情形影响到案件的正常审理(但不影响受理),那么行政复议机构有义务“通知申请人补正”,遂有《实施条例》第29条的规定,而且该法条还专门对“通知补正期限(5日内)”和“通知形式(书面)”作了限制性规范,以符合“把权力关进制度的牢笼里、禁止公权肆意妄为”的相关精神。
对应的,如果相关行政复议有”根本不符合《中华人民共和国行政复议法》规定“或者”虽然符合《中华人民共和国行政复议法》规定但不属于该机关受理”的情形,行政复议机关就不应该进入审理程序(甚至不得书面通知当事人补正),而是必须在法定的5个工作日内向申请人作出“不予受理”的书面通知或者“向有关行政复议机关提出”的告知。
综上所述,行政复议机关无权以《实施条例》第29条作为“逾期(收到行政复议之日)未受理”的抗辩,只能以此作出“未在受理之日起60日内审结行政复议案件”的抗辩。
三、《实施条例》第29条在实践中表现的几种情况以及该条款与审限的关系
既然如前所述,那么是不是行政复议机关“以《实施条例》第29条作为‘未在受理之日起60日内审结行政复议案件’”的抗辩,都是合法的呢?
这就是本文接下来要探讨的话题。
一般而言,接到书面通知的申请人可以自主决定是否在行政复议机关指定的期限内补正,而“无正当理由逾期不补正”有两种表现形式:其一,接到书面通知后置之不理;其二,接到书面通知有所回复,但是回复内容中明确表示出“不补正”的意思。
现笔者对于这三种情况分别加以分析:
(一)申请人在行政复议机关指定的期限内补正的,行政复议的受理之日依然为行政复议机关收到行政复议材料起算之日,但是行政复议机关的审理期限为“60日+‘从行政复议机关(机构)书面发出通知之日至行政复议机关收到补正材料之日(的期间)’”;行政复议机关即使超过60日未向复议申请人作出行政复议也不一定属于“期限违法”的情形。
(二)申请人接到书面通知后置之不理的,行政复议机关一般会“视为申请人放弃行政复议申请”;
(三)“申请人接到书面通知有所回复,但是回复内容中明确表示出‘不补正’的意思”,行政复议机关可能会采纳申请人的意见,也可能不采纳。那么,该情形就根据行政复议机关的决定发生两种不同的情况:
1.不予采纳的,同前述第(二)种情形;
2.采纳的,行政复议的受理之日依然为行政复议机关收到行政复议材料起算之日,但是因从未发生过“‘补正申请材料’的行为”而不发生“补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限”的法律后果,行政复议机关超过60天方才项复议申请人作出行政复议或者经行政复议机关的负责人批准延长后超过90日的,必然属于“期限违法”的情形。
四、复议申请人与行政复议机关因《实施条例》第29条而发生争议的处理
(一)审判实践中,双方当事人发生争议的主要为焦点就在于“无正当理由逾期不补正的,视为申请人放弃行政复议申请”的合法性;对此,笔者根据《中华人民共和国行政诉讼法》第6条和第49条第(3)项做出分析,并得出“无论何种情形,行政复议机关一旦行使《实施条例》第29条的职权而且逾期未受理行政复议的,面临的都应当是败诉的结局”的结论。
一般而言,复议申请人的起诉事由为“行政复议机关未依法履行‘受理行政复议’”的法定职责,而审判机关可能会审查下列几种结果:
1.行政复议机关对受理讼争行政复议没有管辖权的;
对于这种情况而言,不存在“行政复议机关未依法履行‘受理行政复议’”的事实,那么审判机关应当以相关诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第49条第(3)项为由裁定驳回起诉。
2.讼争行政复议不符合《实施条例》第28条要件(不含管辖要件)的;
对于这种情况而言,审判机关应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第6条作出“确认行政复议机关未履行《行政复议法》第17条规定的‘决定不予受理,并书面告知申请人’职责违法”的判决(被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义)。
3.讼争行政复议完全符合《实施条例》第28条要件,但是“行政复议机关要求补正的申请材料”属于“行政复议‘申请材料不齐全’或者’表述不清楚’”的;
对于这种情况而言,因“(复议申请人)无正当理由逾期不补正”的消极行为而发生了“视为申请人放弃行政复议申请”的情形,即(除申请复议期限受到影响外)“视为申请人未提交行政复议申请”的法律后果,在这种形态下亦不存在“行政复议机关未依法履行‘受理行政复议’”的事实,则审判机关也应当以相关诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第49条第(3)项为由裁定驳回起诉。
4.讼争行政复议完全符合《实施条例》第28条要件,同时“行政复议机关要求补正的申请材料”不属于“行政复议‘申请材料不齐全’或者’表述不清楚’”的。
对于这种情况而言,行政复议机关一旦以为由逾期未受理行政复议,则彻底属于“不履行行政复议法定职责”的情形,后果不言而喻。
(二)“视为申请人放弃行政复议申请”的表现形态
——参照现行的“立案审查规定”对于“告知补正”的法律审查标准。
1.对于前述《中华人民共和国行政复议法实施条例》第29条规定的“无正当理由逾期不补正的,视为申请人放弃行政复议申请”究竟实行“告知(宣告)生效”还是“附条件生效(条件成就时自动生效)”的问题,笔者指出:
(1)“期满后发生‘视为撤回复议申请’的效力以行政复议机关明示宣告为依据”的,“行政复议机关要求补正的材料的通知”属于处分权利义务的行政行为,行政复议申请人有权对于“行政复议机关明示宣告‘视为撤回复议申请’”的行为提出行政诉讼;
(2)“期满后发生‘视为撤回复议申请’的效力自动成就”的,“行政复议机关要求补正的材料的通知”属于行政指导行为而非处分权利义务的行政行为,审判机关在审理行政案件时宜在裁判理由中对于“行政指导是否合法以及合理”作出评价,但不宜作为行政行为进行审判。
那么,审判机关在审理行政案件时宜在裁判理由中对于“行政指导是否合法以及合理”作出的评价一旦为不合法,那么就应当对于相关行政复议是否符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第27条和第28条进行审查,符合第28条要件的,则判决行政复议机关受理行政复议不符合第28条要件得,亦应作出被诉行政行为违法的判决。
2.笔者认为,参照最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》第7条规定的“当事人在指定期限内没有补正的,退回诉状并记录在册;坚持起诉、自诉的,裁定或者决定不予受理、不予立案”和“ 经补正仍不符合要求的,裁定或者决定不予受理、不予立案”,应当按照“期满后发生‘视为撤回复议申请’的效力以“行政复议机关的明示宣告”为标志,并赋予当事人对“视为撤回复议申请”寻求行政诉讼救济的手段。
值得说明的是:行政复议申请人虽然要为自身不当判断“无须补正”的决定承担法律后果,但是不享有“回复行政复议机关的义务”;审判机关认为“行政复议申请人判断‘无须补正’得当”的,不应附加“回复行政复议机关”的义务。

与本文有关的法条:
《中华人民共和国行政复议法》

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