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    [ 李继忠 ]——(2015-5-27) / 已阅19729次

    《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》解读

    李继忠 章学祥

    [摘 要] 笔者尝试谈谈学习国办发[2015]42号文体会。

    [关键词] 国办发[2015]42号 PPP 特许经营 财政部 国家发改委 中国人民银行

    一、引言

    2015年4月21日国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称《管理办法》),明确鼓励和引导实施特许经营五大领域:能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程。2015年4月25日,六部委签发《管理办法》当天就引发尼泊尔8.1级大地震。2015年4月27日公开发布又引起一波关于PPP和特许经营关系的讨论。笔者作为PPP资深爱好者,研读《管理办法》后随即草拟了《PPP和特许经营的关系和区别----PPP那些事之二十六》初稿。

    2015年5月22日,国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号文),全文共六条二十五款,是继《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》专章论述政府和社会资本合作模式(PPP模式)以来,国内首次从国务院层面(以转发部委行文件的形式),为PPP模式鼓与呼。

    该文被称作“超重磅”文件,更有PPP专家称该文是“惊雷”。旋即业内PPP专家展开对该文精彩纷呈的解读,细节无一遗漏。一份文件被称作“惊雷”,实在是有点严重(惊悚)。笔者却认为,国办发[2015]42号文的出台,充其量是地震。称之为强震不为过:又引起PPP专家一番繁忙,又是点评又是解读又是培训。

    PPP文件的漫天大雪还在飘:PPP还有进步的空间,还会有国发文出台这个的“炸雷”。鉴于国办发[2015]42号文出台且葛洲坝集团也在五月五日成立了PPP项目领导小组,笔者作为PPP资深爱好者,不应该闲着,您说是吧?不敢点评,谈谈学习体会。

    二、PPP之定义的新解读(特性经营就是PPP)

    (一)定义的重要性

    王岐山最近讲:人类学、遗传学和经济学都不如医学容易,医学可以实验,而经济学要实证,人类学就更难证明。许多经济学是从医学找词汇,从人体结构去理解经济学的,而且有不少词汇是从医学借来的,政治学也一样。学医的后来当著名政治家的不少例子也说明了这点。政治在西方怎么解释?在中国解释为,“管理众人之事”。顾名思义,首先把词理解好。

    傅佩荣讲“我们学哲学的很喜欢下定义,因为一句话、一个词,你没有定义,等于是没有人知道你在说什么”。

    (二)国办发〔2015〕42号文发布前

    财政部关于PPP定义。财政部于2014年9月23日发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,该文对PPP定义“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。”

    发改委关于特许经营定义。2015年4月25日公开颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条“本办法所称基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。”

    笔者认为,首先,现在再将BOT同PPP比较好像不多见了,大家好不容易知道了BOT就是PPP的一种。其次,现在业界又将PPP同特许经营进行比较,非要弄出特许经营同PPP的区别来。将PPP和特许经营放在一起比较的错误同之前将BOT和PPP比较的错误是如出一辙。第三,在基础设施和公共服务领域,财政部PPP定义和发改委特性经营两个概念(定义)的内涵和外延是一致的:因为按照目前财政部PPP之定义和国家发改委特许经营之定义均是BOT,由此可以得出结论:特性经营就是PPP,或者更准确的讲广义的特许经营就是狭义的PPP。

    (三)国办发〔2015〕42号文发布后

    2015年5月22日,国务院办公厅转发国办发〔2015〕42号文,该文在前言及“一、充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义”称“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化”视乎重新给PPP下了个定义:PPP还是PPP,中文的“政府和社会资本合作模式”也没有变,但内涵和外延视乎由起了很大变化。大岳咨询有限公司总经理金永祥称“关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见”与“特许经营管理办法”形成了姊妹篇,进一步明确了特许经营和PPP的关系,不是所有的PPP项目都会实行特许经营制度”

    笔者的问题是,能否讲国办发〔2015〕42号文重新对PPP做了定义(对以前PPP做了更新或国办发〔2015〕42号文关于PPP定义取代了财政部发改委之前关于PPP定义)?笔者认为不能如此讲,因为在国际上并没有一个权威统一的定义,国内也没有一个权威统一的定义。笔者认为,财政部关于PPP定义和发改委关于特许经营的定义同国办发〔2015〕42号文关于PPP定义还是有重大区别(广义和狭义)。

    笔者认为,国办发〔2015〕42号文关于PPP的定义同英国关于PPP定义十分类似,范围和内涵是比较宽泛的。英国认为,任何公共部门同私人部门协助来实现政策、提供服务及基础设施均是公私伙伴关系。

    笔者认同大岳金总的观点“42号文强调公共服务和公共产品进一步强调了政府主张的PPP的内涵,政府与社会资本合作是个广义概念,政府强调的是公共产品和公共服务。不能说其它政府和社会资本合作不是PPP,但可以明确的是那不是政府主导推动的PPP。”

    笔者认为,首先,国办发〔2015〕42号文关于PPP的定义其实是个广义的PPP定义。广义的PPP的含义非常广,包括了过去政府投资项目(传统的招投标模式)。广义的PPP同狭义的PPP还是有区别的:此轮政府要主导推动的是狭义的PPP(等同于英国的PFI/PF2)。其次,从中国特色及实践而言,中国式PPP和中国式特许经营可以有区别,这都没有问题。可以在法律中明确规定特许经营属于PPP,可以在行政法规中作出规定。也可以将特许经营从PPP中拿出来单独规定,就像政府采购法之工程采购要走招标投标路径一样。

    三、十三个领域不应该是PPP的边界

    国办发〔2015〕42号文在前言高度评价PPP称“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,广泛采用政府和社会资本合作模式,对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。”国办发〔2015〕42号文列举能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化共计十三个领域。

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