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  • 理念、规则、绩效: 建构司法公信力的三重纬度 ——以政治合法性理论为视角

    [ 胡学亮 ]——(2015-1-29) / 已阅7138次

    理念、规则、绩效:
    建构司法公信力的三重纬度
    ——以政治合法性理论为视角


    论文提要:
    司法公信力既是人民法院取得社会公众信服的能力,也是社会公众对司法权这一公权力运行过程公正性和运行结果有效性的综合评价,较高的司法公信力反映了司法权力与司法权威的良性互动关系。政治合法性是指政府在被民众认可的原则的基础上实施统治的正统性或正当性(the right to rule on the basis of recognized principles)。合法性与权威密切关,具有了合法性也就具有了行为的正统性或正当性,因而,也就等于拥有了权威。司法公信力实质上是国家司法权政治合法性的具体体现,而政治合法性的基础在于:统治理念(意识形态)、统治规则和程序、统治绩效。如果国家始终将人民法院定位为社会纠纷的裁判者,那么人民法院必须永远以公平和正义立信,以程序和规则取信,以执行力、终结力守信,通过司法公信力的理念基础、规则基础、绩效基础的不断巩固实现司法公信力的不断提升。

    以下正文:


    一 司法公信力:人民法院的政治合法性

    根据学者的研究,目前我国司法公信力低下的表现形式主要有:人大代表对法院工作评价不高;一些当事人信访不信法,涉诉信访量持续高位;一些法律纠纷溢出了正常的司法程序,转化为社会公共事件;诉讼外渠道影响司法,社会舆论指责司法制度本身及其运作过程的种种缺陷,甚至导致舆论审判;选择性司法(同类案件的裁判冲突,基于相似的案件事实,适用相同的法律,理应得出相近的结论,但法院对同类案件的判决却常存在着差异和矛盾);等等。而根据最近几年最高人民法院的工作报告,影响司法公信力的主要因素在于部分法官的贪腐行为。([(1)通过对最高人民法院自2009年至2012年工作报告的检索,笔者发现共有5处提及“司法公信力”的文字表述,其中对损害司法公信力的原因分析有3处:2009年工作报告的第五部分“坚持接受监督,切实维护司法公正”:“四是有的法官职业道德素质不高,司法不公,司法不廉,极少数人徇私舞弊,贪赃枉法,腐化堕落,严重损害司法公信力,造成恶劣的社会影响。” 2010年工作报告“八、自觉接受监督,促进司法公正”“人民法院工作中还存在许多问题和不足:……五是少数法官司法不公、不廉,枉法裁判、徇私舞弊;个别法院领导干部特别是高级领导干部违法犯罪问题影响恶劣,严重损害了人民法官的形象和司法公信力。”2011年工作报告“人民法院工作中还存在不少问题和困难:……五是少数法官司法不公、不廉,以案谋私,徇私舞弊,贪赃枉法,严重损害司法公信力。”资料来源:中华人民共和国最高人民法院官方网站http://www.court.gov.cn/,2012年5月20日访问。])北京、四川两地高级人民法院的课题组经调查研究则认为是法院自身能力不足、司法独立裁决机制等方面的因素形成了目前司法公信力低下的状况,([()北京市第一中级人民法院课题组:影响司法公信力的因素是多方面的,既有法院外部诸如司法环境、法治化程度等方面的问题,也有法院自身司法规范化水平、司法为民作风、纠纷解决效能、司法公开以及民主化程度等方面的问题,但是法院自身的能力水平不足是主要原因。北京市第一中级人民法院课题组:《关于加强人民法院司法公信力建设的调研报告》,载《人民司法》2011年第5期,第44页。
    四川省高级人民法院课题组:一、司法公信的体制基础薄弱;二、司法独立裁决的信用机制缺乏;三、社会法律文化底蕴不足。四川省高级人民法院课题组:《人民法院司法办信力调查报告》,载《法律适用》2007年第4期,第39—40页。])较少涉及这一课题的检察系统的研究结论则提出了制度创新的“试错”程序有侵蚀司法公信力基础的负功能。([()天津市人民检察院第二分院课题组:(一)“司法腐败”成为社会公众信赖司法的主要障碍。(二)司法人员的专业素质仍是司法公信力建设的瓶颈。(三)制度创新的“试错”程序有侵蚀司法公信力基础的负功能。天津市人民检察院第二分院课题组:《检察维度的司法公信力问题研究》,载《法学杂志》2011 年第9 期,第105—106页。])笔者认为,种种迹象表明,人民法院正在遭受政治合法性基础严重流失的困境,随着时代的发展,人民法院的司法权威显然不能与社会公众对司法的需求相匹配。
    所谓政治合法性,就是指政府在被民众认可的原则的基础上实施统治的正统性或正当性(the right to rule on the basis of recognized principles)。简单而言,就是政府实施统治在多大程度上被公民视为合理的和符合道义的。合法性与权威密切关,具有了合法性也就具有了行为的正统性或正当性,因而,也就等于拥有了权威。([()参阅燕继荣:《现代政治分析原理》,高等教育出版社2004年版,第175-176页。])
    在我国,宪法文本将人民法院定位为国家的审判机关,人民法院在国家机构体系内隶属于政法系统,司法工作通常与执法工作不做区分。人民法院在一定程度上被作为政府的部门之一,很多人并没有区别行使行政权的行政公务人员与行使司法权的法官的区别。([() 四川省高级人民法院课题组:《人民法院司法办信力调查报告》,载《法律适用》2007年第4期,第40页。])可以说,在中国政治话语语境下,人民法院更多地是通过政府权威的维持来获取司法公信力的,因此,司法公信力更接近政治合法性,也更适合用政治合法性理论予以解释。
    关于司法公信力的概念,有的学者认为司法公信力是司法权作为一种国家公权力所具有的赢得社会公众信任和信赖的能力;([() 张英霞:《司法既判力论要兼及司法既判力与司法公信力的关系》,载《法律适用》2005年第1期,第25页。])有的学者认为司法公信力是指社会公众普遍地对司法权运作具有的信服力和认同感,并遵从司法权运作的一种状态和秩序。([() 天津市人民检察院第二分院课题组:《检察维度的司法公信力问题研究》,载《法学杂志》2011 年第9 期,第104页。])笔者认为,司法公信力既是人民法院取得社会公众信服的能力,也是社会公众对司法权这一公权力运行过程公正性和运行结果有效性的综合评价,较高的司法公信力反映了司法权力与司法权威的良性互动关系。司法公信力恰恰是政治合法性于司法权层面的体现,二者具有正相关关系。

    二 理念、规则、绩效:
    建构人民法院司法公信力的三重纬度

    既然人民法院司法公信力的降低主要涉及到人民法院在社会公众心目中的可信赖程度的降低,那么究竟是什么影响了这样的信赖度?从另一方面来讲,社会公众怎么样才能自愿服从人民法院做出的裁判并且甘愿予以主动履行呢?政治合法性理论告诉我们政治合法性的基础在于:1、政治合法性的理念基础,即认为国家政治合法性的依据是其意识形态。意识形态具有的辩护和维护作用以及激励和动员功能。意识形态强调服从当局和典则是正确的和适当的,因而具有道义的约束力。2、政治合法性的规则基础,即认为国家合法性的依据是一定的规则和程序,权力的获得和运作必须与所确立的规则相适应。现代民主政治制度下,宪政制度已经成为有关国家运作的规则基础。程序和规则具有合法性的传递功能,程序会把本身所具有的规范性的合法性转换成实际的合法性。3、政治合法性的有效性基础,即认为国家合法性的依据是国家的政治产品满足社会需要的程度,国家统治要有政绩。([()参见赵虎吉:《比较政治学——后发展国家视角》,中山大学出版社2002年版,第319页——329页。])因此,笔者认为,着眼于如何夯实人民法院政治合法性的理念、规则、绩效之三重基础,必然有利于提升人民法院的司法公信力。
    (一)纬度之一:以公平和正义立信,建构人民法院司法公信力的理念基础
    对公平和正义的持久维护是司法机关得以存在的理由,司法公信力的建构必须由此生发。有学者在梳理了柏拉图、亚里斯多德、康德、休谟、罗尔斯、凯尔森等等历史巨匠们有关正义的理论后认为,正义并不是人们的一种生而具有的需要或者意志,是来自于后天的要求,是一种生活于社会中的人的社会性要求。人们在相互交往的基础上,各自根据自己的需要、要求对人们的各种行为、对社会的各种制度规定加以辨别、评价,从而形成正义、不正义的观念。正是由于我们对不正义现象的反感、厌恶而产生了对正义的要求、向往。([()参阅张恒山:《法理要论》,北京大学出版社2002年版,第245页—247页。])因此,我们看到在人类社会的发展过程中,正是人类的生存需要促进了人类对公平正义的无止境追求,公平正义作为一种理想永远指引着人类文明的前行。但是,从现实来看,恰恰是不公平、不正义的现象表现出生活的常态,而法治是目前人类文明寻求到的一种成本较低的通过现实操作可以无限接近公平正义的道路。当人民法院将追求公平正义作为自己的理念基础之时,必然是一个永恒的主题。可见,如果人民法院能够对人民群众要求公平正义的呼声做到及时回应,司法公信力的提高也将是一种必然。可以考虑从两个方面着手:
    1.进一步强化人民法院体现公平正义理念的物质载体和精神载体的建设
    ①努力提升法官的素质和形象
    法官,应当是这样的群体,他们对公平正义近乎天然地追崇,他们信奉法律,是因为他们坚信惟有法律才是人类社会文明地通向公平正义之路。虽然,走下法庭的他们,生活在老百姓之间,但是,并不改变对公平正义的警醒和追求。他们时刻能够保持一种凛然的公平正义形象,他们形象光明,他们追求高雅,他们睿智豁达,他们不仅信仰公平正义,而且通过身体力行感染周围的人们信仰公平正义。公平正义的理念时刻萦绕于心。必须从法官的教育程度、法律信仰、社会交往、身心健康、经济收益、政治待遇等等多方面进行规范和促进。
    ②继续保持法庭的神圣性
    法庭,应当是威严的、圣洁的、悲悯的、关怀的。善良的人们走进去将会感知生为人的一分子的尊严,人性的善、美好、安然,而没有恐惧;恶性的人走进去,将有可能深感正义的力量直逼内心,自己的渺小、猥琐,并有可能产生对秩序、美的追求。每个人走进法庭,不得放荡不羁,必须怀着对人类生存、人类尊严的珍视而仰视法庭。法庭的建筑风格必须以彰显秩序、尊严、权威为主基调,满足人们对公平正义的内心需求。
    ③重视开庭所具有的如何“以看得见的方式实现公平正义”的象征意义
    笔者曾经去外地送达开庭传票,有个公司的经理接待我们时态度很不友善,开口就说:“我非常不愿意和你们法院的人员接触!”问其缘由,原来他到他本地法院参加一次开庭时,法官在办公室里开庭,没有穿制服,没有固定的座次,当事人走来走去,并且经常插话,显得很不严肃,他从此对法院和法官的印象一落千丈!笔者认为,如果开展巡回办案,可以采取开会的形式,并且不应轻易称之为开庭;如果到田间地头、医院病房办案,可以称之为调查了解、询问、调解等等;如果案件真的不具备开庭条件,可以将证据分头举证、质证并形成笔录,最终结合当事人诉辩主张迳行裁判。
    2.通过良性的司法互动改变社会公众对人民法院所办案件公正性的一些偏见
    ①以公开促公正
    能够公开开庭的案件,一定采取公开开庭的形式,允许社会公众不受过多限制的参与旁听,并且告知旁听人员对案件的处理有自己的见解时可以在庭后以书面形式向法院提交,对于关心案件进展的人员,可以在取得当事人许可的情况下将裁判文书的副本向他们发送。前提是,旁听人员必须遵守法庭纪律,并遵守法律关于旁听人员着装、表情、姿势、行为的禁止性规定。对于上网公开的裁判文书,欢迎社会各界向法院的专设部门提出不同意见,对于一些促进审判工作的建设性意见,法院必须给予奖励,并且将具体采纳的情况及时予以反馈和通报。
    ②主动宣传典型案例,就法院裁判结果的选择过程、理由进行公开
    当前,社会利益矛盾凸显,因为法律的不完善性、滞后性等因素,一些疑难、复杂、社会关注度较高的案件,老百姓往往会立于自身的立场做出不同的评判,作为法官,也可能意见不一。那么,如何权衡案件的裁判结果,如果给出相对公正的裁判,将是一个艰难的抉择。公开这个过程,主要地在于对证据效力的分析、法律事实的认定、利益保护的权衡、司法价值观的展示、法律适用的选择,让社会公众充分感知法院的裁判不是武断的,也不是哪个领导人的个人意志决定的。通过裁判教育民众、引导民众,让人们不断增强对法治的信心,而不是像有些人那样表面通过法院实际却借助非法律的途径解决纠纷。
    ③直面个案公正与社会公正存在着的偏差
    社会公正,一般基于公众朴素的良知、道德而得出,不注重有形的证据、严谨的程序,所以,与个案公正往往存在一定的偏差,这应当视为一种生活常识。由于司法的中立性、被动性,诉讼程序的设定必须立于如何调动双方的积极性方面,因为假设的前提是当事人必然对自己的利益关心度超越对其他人的利益的关心度,为了自身利益,当事人会想尽一切办法积极参与诉讼。但是,局限于当事人的陈述能力、举证能力,以及科技发展水平,过去的事实可能只是一部分得到还原,或者还有可能因为程序性的原因产生某些与客观事实偏离的因素,导致个案裁判与当事人以致社会公众期望的公平正义有所差距。人们应当保持必要的谨慎,不轻易评判自己没有亲历的个案裁判。如果有必要对个案裁判进行评价时,也应当综合考虑当事人的诉辩言辞、举证细目、进展程序、法律适用等多方面的信息,理性地尊重司法者的裁判。公众应当将眼光聚焦在如何制定出内含社会普遍公平正义的法律规范和如何科学设置适用法律规范的精细程序方面。
    (二)纬度之二:以程序和规则取信,建构人民法院司法公信力的规则基础
    相对于其它社会纠纷解决机制,司法的特色在于诉讼,而诉讼的特色在于程序,并且正是因为严谨的程序推进,使得法官就未知的事实得以形成内心确信并且外化于文字描述,然后才能涉及实体法律规则的适用。所以,首先要有完备的立法,其次要有科学的案件运转机制,如此,人民法院才能做到“有法可依,执法必严”。
    1.完备的立法是达致良法之治的先决条件
    先哲亚里士多德曾言:“法治应当包含两层意义:已制定的法律获得普遍的服从,而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”([() [古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1965年版,第199 页。])良好的法律当然包括程序法、实体法,而当前紧要的立法任务在于必须抓紧制定出更加详细的程序法,或者赋予最高司法机关司法法规制定权。结合民事诉讼,笔者认为必须在以下诸多方面尽快制定出操作性极强的法律规定:
    ①当事人可以享有哪些权利和义务
    比如对对方身份信息的查询权利,申请法院查询对方身份信息的权利,选择送达方式的权利;配合确认对方当事人身份、住址、积极配合诉讼进展的义务,必须到庭的义务,接受法官询问的义务,遵守依照法定程序做成的裁判的义务,承担因非因司法机关怠于行使权力之外原因所致诉讼风险的义务,因调查产生实际支出的垫付义务,等等;
    ②法院如何送达、开庭、合议、宣判
    受理案件通知书、应诉通知书的送达主体;开庭传票的送达方式、时限,对于多方当事人的开庭传票送达时序;独任审判员的职权,合议庭成员分工、位次,书记员职责;开庭细节,当事人(包括多人多方)于法庭的座次,当事人不到庭究竟是权利的放弃还是对义务的违反?必须到庭的当事人的范围界定,恶意不到庭参与诉讼不利于查明事实的责任,诉讼中发言的方式,提交代理词的期限,突发情况的处置,法警值班、几人?证据的传递,旁听人员哄闹法庭行为、当事人之间因开庭产生伤害案件的处置程序,开庭笔录样式、如何核对、如何签名,法官与当事人签名位置、顺序、页码、副本提供;如何合议案件,发言顺序,表决方式、笔录制作人员;如何定期宣判,是否仍然需要再次送达开庭传票?裁判文书签收人范围、关系如何认定?同住成年家属的范围、确认证据?如何公告送达?公告送达次数、下落不明的认定、公告送达到期后当事人才到庭判决书是否仍然应当给予,此时是否是法律意义上送达,如果不是,当事人要求给予裁判文书是否需要在送达回证上签字?对于被监禁的人如何公开开庭?开庭地点?如何提押?有关单位的具体配合人员、义务,等等。
    ③相应保障措施或者程序有哪些
    比如当事人身份核实程序、技术保障、必要时的当事人声像指纹信息的采集程序,虚假、恶意诉讼的制裁程序以及因此产生的赔偿义务特别程序;如何申请证人出庭作证,哪些证人可以出庭作证,作证顺序,如何进行,保证证言真实性的承诺、惩罚措施及程序,证人出庭费用的垫付、支付方式、经办人员;如何调查取证,相关证件样式、技术标准、信息载体等,调查人员资格、人数、着装、调查方式,出示证件的方式,调查人与被调查人的互相核实身份的方式,被调查人和单位范围,被调查人或者单位的具体人员的配合义务、惩戒措施,被调查人可否留存调查笔录的副本;等等。
    2.科学的审判管理机制是公正裁判的保障

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