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  • 我国法院体制改革的攻坚点 ——以审判从业人员的法官化为视角

    [ 胡学亮 ]——(2015-1-29) / 已阅8698次

    我国法院体制改革的攻坚点
    ——以审判从业人员的法官化为视角
    安徽省阜阳市颍泉区人民法院 胡学亮

    一、问题的提出

    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经确定从“建立符合职业特点的司法人员管理制度”、“完善司法人员分类管理制度”等方面入手来确保审判权的依法独立公正行使。审判从业人员作为司法人员整体中的部分,是法院公正审判的支点。推动法院审判从业人员的法官化,并将此作为法院体制改革的重中之重,必将进一步强化人民法院公正审判的内驱力和战斗力,进而对法院司法权威的重塑乃至司法公信力的提升都将产生深远影响。
    本文所要讨论的问题是:目前,我国审判从业人员存在着严重的法官化不足的问题,多角度归纳并探讨这一问题的现象、原因以及尝试提出若干对策或许对当下正在热议的法院体制改革有所助益。
    本文副标题舍“法官”而取“审判从业人员”意在凸显我国目前的绝大多数法官以从事审判职业为谋生手段的现状,而低水平的生存状态在一定程度上可能阻滞法官司法能力的提升,并进而影响国家为社会发展所应提供的正义支持水平。
    本文中的“法官化”一词意指在一个着力推进现代法治的国家内,从较为大众化的审判从业人员群体中不断分化并优化出一小部分职业法官,他们将公平正义的信念内化于法治信仰之中,以近乎痴迷的姿态投身于审判工作,同时,审判岗位为法官持续地提供生存、发展乃至实现人生抱负的最大舞台,通过法官个人与审判职业的良性互动,其法官之人格得以饱满、法官之境界得以升华的过程。

    二、事实重述:我国法官化不足问题的表现

    由于我国数千年的封建专制传统,行政兼理司法几乎成为我国政治文化中根深蒂固的部分。新中国成立以来,人民法院作为中国共产党行使执政职能的载体之一,担负了人民民主专政的重要职责,虽然历经设立、撤销、重建、发展等曲折过程,仍旧为新中国政权的稳固、多民族国家的统一付出了艰辛的努力,历史功绩不容磨灭。新的历史时期,中国共产党顺应历史潮流,自觉从革命党转变为执政党,在引领了我国经济、政治、文化等领域飞速发展的同时,力主法治中国建设,这有力地促进了人民群众的权利意识觉醒,人们寻求公平正义的本能需求也变得越来越为强烈,对此,人民法院本应当有新的定位,并勇于担当。但是,最近几年来,却出现了人民群众对人民法院的批评不绝于耳、人民法院的司法权威低迷、司法公信力几近丧失的恶劣状况。个中缘由,耐人寻味。笔者认为,导致人民法院这一被动局面的出现主要因为我国审判从业人员法官化严重不足所致。具体表现在:
    (一)《宪法》中没有“法官”一词,《法官法》被悬置
    通览《宪法》条文,我们无法寻觅到规定“法官”的文字,全国各级法院里生活着形形色色的书记员、助审员、审判员、陪审员、副庭长、庭长、审判委员会委员、副院长、院长,等等。《法官法》的出台,曾经让审判从业人员充满遐想,但是,由于《法官法》的配套实施办法迟迟不能通过,[[[] 祝铭山:《解读<法官法>》,载《法律适用》2005年第7期,第3页;周道鸾:《我国法官法的制定和修改——纪念人民司法工作六十周年》,载《河北法学》,2009年10月,第55页。]]《法官法》的具体施行一度出现挫折。另外,从后来《法官法》的实施过程来看,法官等级不过是公务员行政级别的另一种表达方式,并且,法官等级的评定,也变得过于紧缩起来,比如,在基层法院,除了院长一人外,其他法官不再能够攀爬到四级高级法官的新近规定,就很能透出端倪。[[[] 详见中共中央组织部、最高人民法院《关于印发<法官职务序列设置暂行规定>的通知》(中组发[2011]18号)附件一:《地方各级人民法院法官职数比例暂行规定》第四条 省、自治区基层人民法院,设四级高级法官1名;担任副院长的一级法官、二级法官和其他一级法官、二级法官、三级法官职数总和不超过法官总数的60%,设有人民法庭的,不超过法官总数的70%。直辖市所属区人民法院,参照第三条第一款规定执行。直辖市所属县、副省级市所属区人民法院法官职数,在法官职务配务规格限额内,参照本规定确定。]] 即便如此,事实上,与一位审判从业人员的地位、待遇最能挂钩的并非其法官等级,相对于同级行政机关,而是更加稀缺的行政级别。《法官法》竟成了一部被悬置的法律。
    (二)法官数量庞大、构成复杂,法官职业发展空间狭窄
    据最高人民法院公布的数字,我国各级人民法院的法官人数已经接近20万人![[[] 欧阳开宇:《中国内地法官人数已达到19.6万人》,载http://www.chinanews.com/fz/2013/07-25/5085883.shtml,于2014年6月11日访问。]]各行各业均有跻身于法官行列之人,工人转干、军人转业、学生分配、党政调配、公务员考试录用等等,不一而足。按理说,法官非因法定事由并经法定程序不得降级、降职、解职的法律规定,原本应该是法官职业保障的最低标准,认真贯彻之,一方面可以排除因法定事由不再符合法官条件的人员,另一方面,在此法律规定之上,还应当更进一步规定出有利于法官晋升的多种途径和方式,但是,现实中,绝大多数审判从业人员往往在一个基层人民法院终其一生,无论从法官等级方面还是从审判层级方面,很难有所突破。
    (三)法官法律思维养成不足、部分案件裁判质量不高
    绝大部分法官没有经过专门的法律思维训练,凭经验办案成为大部分法官化解社会纠纷的主要方法。法官群体没有共同的学业背景、思维方式、职业修养,法官职业共同体远未形成,因此,导致法官群体对话不畅、部分案件裁判质量不高的现状。现实中,有些案件的裁判结果经过多层级法院审判,最终竟然恢复到一审结果。更有甚者,一件普普通通的房屋买卖合同,历经基层人民法院一审、中级人民法院二审、高级人民法院再审、最高人民检察院抗诉、最高人民法院再审,最终被认为:“涉案合同不涉及有效与无效的问题,而是是否成立的问题。”[[[] 《唐兰与程永莉房屋买卖合同纠纷案》,载http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/04/id/1285763.shtml,于2014年6月10日访问。]]浪费了巨大的司法资源,裁判质量不高的状况可见一斑。
    (四)法官收入较低,法官地位不高
    较多法官没能突破生存瓶颈,尤其那些较为敬业的法官,他们心无旁骛,专心办案,且能保持清正廉洁,但是,由于法官工资的增长不能与市场经济的增长保持同步,更由于优秀法官的内敛个性,他们忽视甚至有意漠视了参与其他社会财富的再分配机会。但是,随着生存压力的加大,一些优秀法官蓦然回首,竟不得不为此而忍痛割爱、重新择业![[[] 《当不当法官?且择且珍惜!》,载http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/06/id/1311099.shtml,于2014年6月7日访问。]]曾几何时,最高人民法院提出法官精英化、职业化建设,[[[] 《特别关注:法官精英化之路》,载http://news.xinhuanet.com/legal/2007-03/02/content_5791655.htm,于2014年6月13日访问。]]法官手执法槌、身披法袍,威然法庭之上,一时间,各界名流对法官职业趋之若鹜,法院的改革热烈而张扬。最近几年,高层不断强调法官的平民化建设,要求法官能动司法并确保案结事了,并采取了严厉的案件终身包保、涉法涉诉信访倒查措施,一些法官不胜压力,申请转岗或者辞职,出现法官从审判岗位逃逸的现象。[[[] 《相当一批法官不审案 中国只有一半法官在办案?》,载http://www.legaldaily.com.cn/locality/content/2012-11/01/content_3952716.htm?node=31358于2014年6月13日访问;
    《法官流失现象透视》,载http://www.mzyfz.com/news/mag/r/20090908/115548.shtml,于2014年6月13日访问。]]法官的尊荣感降到了历史最低点。

    三、源流回溯:法官化不足问题的成因

    结合自身司法工作经历,通过对司法活动的观察,笔者认为我国法官化不足问题产生的原因既有因法官角色定位过于意识形态化的因素,还有因法院行政管理体制所致过高成本内耗的因素。
    (一)对法官独立与三权分立学说的关系认识不足
    一些人认为,司法独立、审判独立乃至法官独立是西方资产阶级的三权分立学说的政治实践结果,不适合中国国情。我们采用的是在人大制度下的一府两院制度,如果套用司法独立、法官独立,会把中国特色的司法制度引入歧途。甚至,官方也一直在有意强调“要积极借鉴人类社会创造的文明成果包括政治文明的有益成果,但绝不照搬西方那一套,绝不搞多党轮流执政、三权分立、两院制。”[[[] 吴邦国:《党的领导只能加强不能削弱 绝不搞多党轮流执政》,载http://news.xinhuanet.com/video/2009-03/09/content_10974257.htm,于2014年6月7日访问。]]目前,学者的探讨多在审判独立、人民法院独立行使审判权方面迂回,关于法官独立的问题,官方则一直未有直接回应。
    (二)司法理念没能充分遵循司法规律
    我们党的执政理念主要围绕如何更好地“为人民服务”而展开,因此,党的干部必须在社会地位、经济收入、财富占有、生活方式等等方面不能搞特殊化,并始终保持与普通百姓打成一片。我们倡导廉价政府,即通过最低廉的工资以及最简约的成本来维持人民政府的日常运转。具体到人民法院,要始终做“人民满意法院”,“要让有理没钱的人打得起官司、打得赢官司”,审判从业人员则要争做“人民满意法官”。因此,要更多地凸显法官的平民性,要更多地强调法官服从和服务于党和国家的工作大局。但是,这似乎忽略了司法理念在位阶上应次于执政理念、在内容上应比执政理念更具体的客观要求,导致对司法的规律性重视不足。
    (三)法院管理没有突出法官的主体地位
    在高度行政化的管理体制下,审判从业人员既要在规定的时限内完成诉讼法规定的各项动作,又要应对附加的各项考核指标;既要对案件的法律效果负责,又要对案件的政治效果、社会效果负责。原本由于司法成本的投入不足已经大大影响了审判从业人员的司法能力的正常培养,加之长期处于矛盾的风口浪尖,耳濡目染的都是非正常社会关系,审判从业人员的身心健康状况已经令人堪忧。而且,随着一部分优秀的审判从业人员被提拔到领导岗位,优秀法官“逃离”具体案件审判岗位的现象也相伴而生。同时,审判从业人员配置比例倒挂,比如,一个庭室大多有四、五个审判员,但是,书记员可能只有一人,审判员在送达法律文书时既要与当事人联系确定其具体下落,又要寻找机会,看看庭室里有没有人员可以配合工作。审判员没有可以根据办理案件所需而调配司法资源的权力,导致其参与审判工作动力明显不足。在这样的管理体制和工作环境之下,高水平的司法裁判很可能成为镜花水月。

    四、寻求共识:厘清法院、法官所处的政治关系

    古典政治理论提出了共识的两个基本要素:共有的集体目标观念和决策完成过程的共同一致性。[[[] 吕元礼:《现代民主社会的政治共识》,载黄卫平等主编《当代中国政治研究报告Ⅲ》,社会科学文献出版社,2004年版,第266页。]] 笔者认为,解决法官化不足的问题,首先要就法官这一职业形成基本价值共识,其次才能探讨如何达致法官化的最优路径问题。然而,如何就法官化问题形成基本的价值共识?厘清以下几个方面的政治关系将使得这一问题的答案变得较为清晰。
    (一)法院独立与党的领导
    基于中国共产党为中国长期执政党的最大中国国情,可以这样认为:党倡导建立什么样的司法体制,司法就会在什么样的司法体制下运行。谈论司法体制改革,不能忽视其与党的领导之间可能存在着一定的张力。否则,欲速则不达!这么多年来,法院体制改革常常处于进退维谷状态,与我国没有完善的政治顶层制度设计有关!如果司法体制改革了,党的领导体制一点不改,被改革的司法体制还会恢复。事实上,如果党的领导方式不改革,司法体制改革在根本上就改不了,改不动。[[[] 卓泽渊:《司法体制改革的重点问题》,载《理论前沿》2006年第2期,第10页。]]党要有真正依法治国的宏图大志,各级党的领导也要有这样的胸襟,而不能只做表面文章。如果在法院体制改革方面听不得一点杂音,或者认为出现不同声音,就认为是不讲党性,没有大局观念,或者定性为脱离党的领导,等等,无限上纲起来,法院独立审判必将无从谈起,建设法治中国的梦想必将遥遥无期。因此,对于这一问题的探索不宜人为设限。
    目前,在党的领导方式方法方面还有很多不符合现代政党执政规律的问题必须克服,比如,个人崇拜、一言堂、家长制、个人效忠、人身依附、任人唯“小圈子”等等。一些党政高官尤其是一个部门、一个地方党政一把手的违法犯罪案件,多数存在着滥用职权的问题,其中,滥用司法权的问题表现得较为突出。这反映了部分党的领导干部法律思维养成不足、司法独立观念缺失、法治信仰不坚定的问题。所以,必须纠正一个错误的认识:提倡司法独立就是与党相抗衡,与党闹独立,就是不要党的领导,和坚持党的领导相对立。[[[] 王洪:《从司法独立原则论我国审判体制改革》,西北大学2010年法律硕士论文,第16页。]]加强党的领导,改善党的领导,与法院依法独立办案并不矛盾。[[[] 谢庆奎主编:《当代中国政府与政治》,高等教育出版社2003年版,第85页。]]由于程序法的制约, 审判始终是司法活动而非政治活动, 依法审判是审判工作符合党和国家政治需要及接受政治领导的最重要标准。[[[] 杨月斌:《法官审判独立之现实障碍及其实现方略》,载《内蒙古社会科学( 汉文版) 》2004年1月第25卷第1期,第49页。]]法院独立,主要是赋予法院专注于严格司法、公平办案方面的能力,而党的领导,更多指党能够对整个国家统揽全局、协调各方。前者偏重于司法的专业性,后者则偏重于执政党的政治性。实质上,法官依法独立审判案件就是在尊重党的领导、维护宪法法律的权威。今后,在改善党的领导方面,还必须善于运用法律的手段,独立的司法机关(当然主要指独立的法官)有权依照法律规定对某些党的领导人员的法律行为的合法性进行前置判定,如此,我们党的长期执政之路则将牢牢奠定在法治的基础之上。
    (二)上级法院与下级法院
    关于法院与法院之间的关系,《宪法》第一百二十七条第二款规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”但是,现实中,这种监督关系在法院系统的运转中又是怎样的呢?包括业界人士对此已经习惯于这样的反问句式:难道现在法院系统之间的关系事实上不就是领导关系吗?笔者认为,关于上下级法院之间的监督关系是一种宪法法律关系,具有根本的法律效力,必须不折不扣地予以贯彻执行。对于监督关系的把握,还应当从以下三个方面进行强调:一是不能忽略监督者与被监督者双方本来所具有的独立的司法主体地位;二是监督者不仅仅通过层级的高下对被监督者施以监督,而且还在于强调监督者对被监督者有能力予以监督,监督能力并非基于领导层级的高下而自然衍生;三是被监督者与监督者之间的权力关系还应当是双向的,即被监督者有权力在监督者违背监督标准的时候提出异议,或者给予抵制。
    (三)法院与政府相关部门
    汉密尔顿等人曾经认为“司法部门既无军权,又无财权,不能支配社会的力量与财富,不能采取任何主动的行动……而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量”[[[] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒逊 译,商务印书馆1980年版,第391页。]]其意虽然主要在于强调为何司法需要独立、如何能够司法独立等方面,但是,由此引发的另一个同样重要的问题是:司法独立(法院独立)与司法公正需求的社会资源配置一定要合理。多年来,为了加大法院执行力度,最高人民法院与各有关方面屡屡联合下发文件,为什么?首先说明目前最高人民法院乃至各级人民法院可以动用的司法资源相当有限,无法保障法院执行的需要,其次表明最高人民法院一定程度上在有意弱化自身的独立角色,而主动寻求其他公权力机关的帮助。那么,随着社会经济的发展,法院必然要承担起更大的维护社会公平正义的责任,没有相应社会资源的跟进,全然不可行。所以说,强调法院的独立必须以法院在动用社会资源方面拥有一定的主导权为前提条件!法院体制改革对此必须进行深入的研究并拿出切实可行的方案。
    在人事方面,规定不同于公务员的管理程序,从名称、地位、享受的职级待遇等方面形成相应的法律法规。规定今后法官不再纳入公务员招考范围,而是专门举行法官招录考试,建立相应人才库,符合条件的人员可以通过网上申报,招考则从符合资格的人选中公开选拔。形成可持续性的法官职业发展模式,杜绝法官晋升中的偶然因素以及秘密操作现象,比如,现在就没有定型的法官遴选考试,人们无法预知将在什么时候什么情况下举行这样的考试,以及符合什么样条件的人选才具有这样的可能性。还有,目前一些中级人民法院、高级人民法院往往通过公务员招录考试将不具有司法工作经历的人员(比如刚刚大学毕业的人员、其他工作岗位上的人员)直接招录进较高审级的法院系统。这一做法不仅堵塞了原本就比较狭窄的基层法官的升迁通道,而且,很多并不熟悉基层工作的人员充斥着上级法院,难免出现“一些干部缺乏审判工作经验,却对审判实践经验丰富的基层法院法官指手画脚”[[[] 夏克勤、胡媛:《我国法官选任制度专业化改革思路》,载《人民司法》2014年11期第40页。]]的现象,在案件的具体审判中,一审法官和二审法官难以就特定案件中的事理、情理达成共识。所以,逐级遴选具有基层工作经验的法官不容忽视。将来,政府人事部门对此应当有所为、有所不为。
    在财政方面,规定地方各级政府必须从财政预算中拿出多少比例的财力用于所在地的司法机关,并且根据法官员额预算到人,严格执行,保障不低于多少比例的财力用于法院公务支出,多少比例的财力用于该法院所属法官的工作及办案支出、薪酬待遇等,并且,还应辅以严格的审计程序和相应的政治责任乃至法律责任。对此,法律还要进一步明确,上一个审级的法院有权对此启动追责程序。
    (四)法院独立与法官独立
    仅仅强调法院独立,而对法官的管理如果不做出有别于其他官僚体制的改革,那么,法院的独立性越强,则其对于法官的管制也可能愈甚而不是相反,因为,从外围来看,法院失去了抵制其权力膨胀的权力,而“一切有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。从事物的性质来说, 要防止滥用权力, 就必须以权力制约权力。”[[[] [法]孟德斯鸠:《论法的精神》,张雁深译,商务印书馆1961年版,第154页。]]最近几年,法院似乎沿着独立行使职权的道路大踏步前进,身处其中的法官已经感受到对他们的管束一日胜过一日。可是,同时期,人们观察到的往往不是这层意义上法院独立给当事人乃至社会带来的实惠,而是司法公信力每况愈下、司法权威日益低迷的现实!可见,如果不在法官独立问题上做足文章,法院的独立实质上对于司法公正并不会产生根本性的影响,有些时候很可能影响法院与法官关系的良性发展,那样,反而虚化了司法公正本应需求的材料和素养。所以说,没有法官的独立,就没有真正意义上的法院的独立。

    五、愿景描绘:法官化不足问题的具体化解

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