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PPP模式将开启我国公共项目建设的主导局面

[ 杨红良律师 ]——(2014-8-30) / 已阅4728次




PPP模式将开启我国公共项目建设的主导局面

在公共领域,所谓PPP模式,笼统地讲就是公共部门与私营机构合作实施公共项目,提供公共产品和公共服务的所有形式。在我国生产建设领域中,僵化的意识形态逐渐式微,特别是在因“土地财政”的有限性逐渐暴露而导致财力不足以应对公共项目需要的现实正在来临的宏观大背景下,推行PPP模式,可谓是我国未来发展公共项目,满足人民群众公共需求的必由之路。舍此别无他途。
从这三个P所对应的英文词语Public, Private,Partnership可以看出,一切有私营机构、私人参与的公共产品生产和公共服务提供行为,都可以称之为PPP,只是在具体的合作模式、法律关系、收益分配等方面有所不一样而已。业界有人将PPP模式与BOT模式作为并列的两种公共项目实施模式,是不正确的,应该是前者包含后者,后者仅是前者的一种具体实现方式而已。
客观上讲,PPP模式运用于公共领域,并不是什么新鲜事。即便在我国,改革开放以来的公共项目建设,某种意义上讲就是不断引进、深化和推广PPP模式的历程。以往政府大包大揽,政府职员既是公共政策的制定者,又是其具体执行者的局面,正在逐步减小,大量的公共产品和公共服务正在走向外包的道路。举个最简单的例子,以前政府部门上街开展宣传活动,连块黑板报都要由政府人员自己设计、书写,自己搬上马路。而如今,这些事务性的工作,越来越多地由私营性质的企业机构来代办,是为政府“购买服务”的一个缩影。在大的公共项目中,引进民间资金参与建设的例子,也已经不胜枚举,大量的高速公路、污水处理、垃圾处理、公共交通等项目中,都有着私营机构的身影参与其中,动辄数亿甚至几十上百亿的项目,大量地在采用这种合营模式。
那么为什么说现在我国将掀起PPP模式在公共项目领域的热潮呢?这要考虑到两个大的背景因素。一个因素是经济建设领域,固有的僵化的意识形态正在逐步退出历史舞台。以往,人们往往会认为,关系国计民生的公共项目,只能由政府机构独立建设、独立运营实施,不能交由民营机构办理。至于这种纯粹由政府部门生产和提供的模式所存在的低效率、大浪费等弊病,则往往被认为是无法避免的现象,但如论如何,比起被私营部门运营导致国家安全问题的危险而言,这些弊端也是可以容忍和承担的。然而国内外的现实已经证明,政府机构并非绝对的“为公”。按照“公共选择理论”,政府部门也存在趋利的本性,只要是需要人去操作,任何机构和部门都不能避免为了局部利益而牺牲公共利益的危险。正如布坎南所说:“公共选择理论以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念。公共选择理论开辟了一条全新的思路,在这里,有关政府工作及统治者的行为的浪漫的、虚幻的观点已经为有关政府能做什么、应该做什么的充满怀疑的观点所代替。而且,这一新的观点与我们所观察到的事实更为符合。”在此假设下,吸引私营部门参与公共项目,增加竞争因素,是公共项目中提高效率,减少浪费和腐败的最好办法。“新公共管理”理论在这些方面,与“公共选择理论”,基本持一致立场。就我国而言,公共项目中纯粹由政府部门投资、建设、运营的地方,效率低下,浪费惊人,腐败高发,已经成为不争的事实。相反,那些引进了私营力量,强化了合作与监督机制的公共项目,却少了这些负面现象。这些正反两方面的事实已经告诉世人,公共项目领域可以、也应该吸引私营部门、私营企业参与。我国革命时代和计划经济体制遗留下来的某些固有的意识形态,在这些领域正在被动摇、消除。
第二个因素,应该是更为现实和迫切的因素,则是我国正面临财力不足以应对公共支出需要的局面。综观前面二三十年,我国之所以在基础建设领域高歌猛进,一个重要原因是“土地财政”提供了充分的财力支持。然而,土地的不可再生性导致这种局面不可能维持长久,而土地财政逐渐萎缩以致公共建设支出难以为继的局面,现在正在历史性地开始形成。近年来,国家财政部等部门的官员,已在多个场合提及这个问题。在很多地方,人们发现新建公共项目减少了,公共支出降低了。如果简单地认为这是中央提倡节俭、廉洁、反腐败的结果,那是没有看到更深层次的原因所在:政府没钱了,想做也做不起来了。由于遗产税、房产税等税种尚未有效开征,政府财力萎缩的局面在短时期内估计难以改观。然而,在我国特殊的执政法理背景下,民众生活水平只能提高不能降低,生活质量只能提高不能降低的诉求,导致公共项目是一定要推陈出新的。也正是在这个财力大背景下,审视和研究PPP模式在公共项目中的优势,大胆地引进运用,可谓是时势所需、水到渠成,当然也是不二法门。
近年来民间资本投资无门,游资流动无序的现象,恰好已经为国家政府在大量需要“烧钱”的公共项目中实施PPP模式,准备好了资金储备。一旦法规健全,政策明确,PPP模式将极大推进我国各地的公共项目建设,一大批体现政府与私营部门合作共赢,互相监督,运营体制机制健全的公共项目将与世人见面,国人将由此享受到更大的福祉。这也可以说是“取之于民,用之于民”的另一种实现形式。
当下,我国各地政府在公共建设领域推行PPP模式的热情正在高涨。比如,在8月27日举行的江苏省首批政府和社会资本合作(PPP)试点项目培训暨推介会上,连云港市新机场建设等15个项目入选首批PPP模式试点,总投资875亿,涉及交通基础设施、供水安全保障、污水处理设施建设、生活垃圾无害处理以及完善公共服务设施配套等五大领域。
至于PPP的具体实施方式,则有BOT、BOOT、ROT、TOT、BT、BOO等等诸多形式。由于这些公共项目一般具有体量庞大、主体多元等特点,所以往往需要建立一整套错综复杂又疏密有序的法律架构,以维持它们的有序推进。从这个意义上讲,我国律师,特别是具有公共管理、公共政策专业背景和公共项目服务经验的律师,也将迎来一个更为广阔的法律服务市场。

上海市金茂律师事务所 杨红良律师
上海市汉口路266号 联系电话:021—62496040*154,13916621449
2014年8月30日

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