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行政诉讼法的修改意见

[ 徐康银 ]——(2014-4-28) / 已阅3967次




《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)自1990年10月1日起施行以来距今已有20多年了,在这20多年的时间的行政诉讼理论和行政诉讼实践都有了实质的进步和发展。《行政强制法》和《国家赔偿法》等的修订更是体现着这一点。但是作为保障行政程序法实施的行政诉讼法仍是沿用的1990年参照民事诉讼法制定的,其已经无法完全适用现代行政法的发展需求。随着我国法制建设进程加快,社会经济的不断发展和各项改革的深入,现行的行政诉讼制度在实践中暴露出一些亟待解决的问题。
在目前司法改革的背景下,行政诉讼法对于保障公民权利、规范行政行为、监督行政机关依法行政、促进行政法治化起到重要作用。但当前其存在的一些不够合理的行政诉讼制度延缓了行政法的发展,成为阻碍行政法治进程的主要因素,通过修改立法解决以下问题和矛盾势在必行。
第一:受案范围规定欠缺科学性。将概括式、肯定式列举和否定式列举结合起来使用,使应受理的案件与不应受理的事项虽各自有了具体划分,但两者的边界却不能紧密对接,形成了一些法律未能调整的、既不属明确应受理又不属明确不应受理的盲区。对属于盲区的行政案件,法院受理时往往受制于无明确的受案法律依据,只能将其推出受案范围之外。这实际上缩小了行政诉讼的受案范围,不能全面、充分地发挥对公民一方的司法救济作用。比如根据《行政诉讼法》第12条和第13条的规定,政府信息公开案件、阶段性行政行为等就属于典型的“盲点”(虽后来被司法解释补充)。行政诉讼的受案范围列举虽属技术性问题,但指向的却是受案范围的内容。界定受案范围,乃是保证受案范围规定合理性和理解法律规定一致性的基本要求。追寻行政诉讼法的列举式规定,难以找到这个标准。
第二:对保护行政相对人的权益范围有很大的局限性。结合《行政诉讼法》第2条和第11条的规定来看,对性对人权益的保护侧重于人身权和财产权(包括经营自主权)的保护,而且第11条缩小了第2条规定的保护范围,这跟当时主要侧重于保护人权的立法背景是分不开的。但随着经济的发展,社会主义法治理念的深入和司法改革的不断深入,行政相对人合法权益中除了人身权和财产权外,还应包括政治权利和自由、劳动权、休息权、受教育权等等各种权益。同时,随着时代的发展和社会进步,公民、法人、其他组织等一方获得的许多新型权利如了解权、参与权、表达权、平等发展权、、公平竞争权、环境保护权等都应当属于合法权益的范围。可见现行受案范围对合法权益的保护还很不全面,很难适应我国目前的发展现状。
第三:行政最终裁决权的范围过广,缩小了行政诉讼的范围。例如:在2013年7月1日起施行《中华人民共和国出境入境管理法》中第81条关于“驱逐出境”的行政处罚规定:“公安部的处罚决定为最终决定”完全排除了诉讼管辖。又如:《行政复议法》第14条和第30条的规定等。虽然学理上普遍认为“司法谦抑原则”在行政法学领域保障行政权和司法权分开扮演着重要的角色,但是“司法最终裁判原则”却是贯彻权力制约监督的最有效原则,它对限制国家公权力、深化司法独立改革、保障公民合法权利起着无可替代的核心作用。
第四:行政诉讼的司法审查范围具有很大的局限性,是保障公民权益的一大法律性技术难题。目前我国的行政诉讼只审查具体行政行为的合法性、较大数额罚款的合理性以及部分抽象行政行为。在实践中,由于法律固有的缺陷或者不健全等局限,很多具体行政行为看似合法,实则非常不合理,但由于行政诉讼法的限制,法院无法对这些合法不合理但实质上损害相对人合法权益的具体行政行为介入司法审判权,使得相对人的合法权益无法得到法律上的保障,从而降低了政府的公信力和对司法的失望。
现行行政诉讼的缺陷和局限不仅限于以上所列举,限于篇幅不再一一列举。以下就《行政诉讼法》的修改提出若干建议,供酌情参考:
第一:应将所有违反行政法基本原则的行政行为纳入司法审查范围。作为行政法的基本原则行是指导和规范行政法的立法、执法以及指导规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性法则,是贯穿于行政法具体规范之中,同时又高于行政法具体规范体现行政法基本价值观念的准则。违反行政法基本原则的行政行为理当坚持“司法最终裁判原则”。作为行政法六大原则之一的行政合理性原则理应同合法性原则一样纳入司法审查范围,只有才能真正制约行政机关的执法行为。
第二:进一步缩小行政最终裁决的范围。行政最终裁决权的范围越大无疑是行政权膨胀的结果,我建议应当逐步取消“行政最终裁决权”。首先,行政最终裁决权的存在使某部分行政权力缺乏监督和制约,18世纪法国著名思想家孟德斯鸠有一句名言:“一切有权力的人,都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止“,剑桥大学历史学教授阿克顿勋爵也有一句名言:“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败”,因此,绝不能允许有“脱缰的权力“存在,否则将严重阻碍国家和民族的进步;其次,从长远来看,司法最终裁判权是趋势,行政最终裁决权在以前的行政法治进程中起到了不可磨灭的贡献,但随着经济的发展和社会的进步,特别是中国加入世界贸易组织履行入世承诺,行政最终裁决权会在很大程度上使中国面对很多国际政治和商业危机,更存在被经济制裁的后果,从而影响国家的发展和人类文明的进步。因此,逐步取消行政最终裁决权势在必行。
第三:扩大保护行政相对人的权益范围。相关立法机关应从现行行政立法保护相对人人生权和财产权扩大到知情权、参与权、平等权、环境保护权、劳动权、休息权、受教育权等。让作为社会主义法治理念本质要求的执法为民观念深入人心,造福社会。以人为本、保障人权、文明执法要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,在各项政法工作中真正做到以人为本、执法为民,切实保障人民群众的各项合法权益。
第四:行政诉讼的受案范围采用否定式列举的立法技术。将的确需要排斥在行政诉讼范围之外的行政案件具体明确地列明,除此之外的均可诉。这样就会解决行政诉讼立案的一大难题,也有助于保障行政相对人的合法权益和稳固政府威信。
第五:参照民事诉讼引入行政公益诉讼制度。由于我国国民法律意识薄弱和行政法比较落后的现实原因使得行政相对人在面对自己的权益被作为行政主体的行政机关侵害后,对于提起行政诉讼基本是想不到、不敢想、想不通或者仅仅是想。面对此种情景,应当有作为公益诉讼的主体代为起诉以维护法律的公正和当事人的合法权益,同时也有利于法制宣传和推动社会主义法治进程。
综上所述,现行的行政诉讼还存在诸多问题,如举证责任、举证时效、当事人适格、诉讼费用以及行政赔偿等。认真学习和研究行政法学,促进行政法学特别是行政诉讼法的修改、推动中国宪政和法治的发展是每个法律人必须承担起的责任。

徐康银
2013年11月18日


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