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担保国责任与义务咨询意见评析

[ 张善宝 ]——(2014-2-8) / 已阅7360次




咨询意见是指国际司法机构应具有咨询资格主体的请求就某一特定法律问题所发表的意见。国家担保自然人和实体在国际海底区域(以下简称“区域”)内活动的责任与义务的咨询意见(以下简称“担保国责任与义务咨询意见”)是《海洋法公约》生效以来国际海洋法法庭海底争端分庭(以下简称“分庭”)受理的首例案件,也是其第一次行使咨询管辖权,该咨询意见对于国际海洋法的发展具有里程碑意义,有利于“区域”制度的完善、“区域”内矿产资源的有序开发以及“区域”环境及其生物资源的保护。深入研习咨询意见的内容,对于指导我国“区域”矿产资源的开发具有积极意义。


一、案件背景


“区域”蕴藏着丰富的矿产资源。为保证各国公平分享“区域”矿产资源所衍生的利益,《海洋法公约》规定“区域”矿产资源的开发采用平行开发制,即由国际海底管理局(以下简称管理局)企业部单独开发和由缔约国及其自然人和法人与管理局以协作的方式共同开发。鉴于“区域”矿产资源开发所涉问题的重要性,《海洋法公约》规定除管理局企业部和缔约国外,其他承包者欲参与“区域”矿产资源的勘探和开发需取得所属公约缔约国的担保。《海洋法公约》以及《关于执行<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》对担保国的责任与义务做了相应规定,但这些规定不够具体、明确,在理解上容易产生分歧,随着“区域”矿产资源勘探和开发活动日趋频繁,进一步明晰公约及相关法律文书对担保国责任与义务的规定就成为国际社会亟待解决的问题。为此,2011年2月,“分庭”应管理局理事会的请求,就担保国责任与义务所涉三个具体的法律问题——担保国的法律责任和义务、担保国赔偿责任的范围、担保国的履约措施,出具了“担保国责任与义务咨询意见”。


二、咨询意见的意义


首先,在“区域”内矿产资源勘探和开发业已开始的背景下,“担保国责任与义务咨询意见”详细解释了《海洋法公约》及相关法律文书涉及担保国责任与义务的相关条款,明确了担保国义务的内容,澄清了担保国承担责任的条件及其赔偿的范围和方式,界定了担保国应采取的必要和适当措施的标准,为公约各缔约国担保本国承包者在“区域”内活动提供了具体、清晰的法律框架,有助于各担保国监督本国承包者对“区域”矿产资源进行有序开发,维护人类共同继承的财产,有助于担保国对其潜在的赔偿责任进行评估,并采取措施来预防和避免这种责任的产生。


其次,鉴于“区域”环境保护的重要性,“担保国责任与义务咨询意见”确认担保国责任与义务的一般条款平等适用于所有担保国,无论其是发达国家还是发展中国家。这种无差别待遇原则有利于维护“区域”环境保护标准的完整性和统一性,防止发达国家企业为规避严格义务而在发展中国家设立企业并获得担保的“方便担保国”情形的蔓延。同时,“担保国责任与义务咨询意见”考虑到发展中国家的能力和技术水平,以担保国承担的采取预先防范办法的义务为例分析指出,该项义务源于《里约环境与发展宣言》第15条,此条规定,“为了保护环境,各国应根据他们的能力广泛采取预防性措施。”因此,虽然担保国责任和义务相关条款对于所有国家设置同等义务,但这并不妨碍在制定担保国直接义务的规则时,考虑国家能力的不同,给予发展中国家差别待遇。“担保国责任与义务咨询意见”的如此解释可以促进发展中国家有效地参与到“区域”矿产资源开发活动之中,公正地分享“区域”矿产资源所衍生的利益。


最后,“担保国责任与义务咨询意见”注重对“区域”环境及其生物资源的保护。伴随着对“区域”了解的进一步加深,人类惊奇地发现,除矿产资源之外,“区域”还孕育着极其丰富的生物资源。“区域”生物资源因生活在极端环境之下形成了独特的生理、代谢结构,这些特质使得该资源在医疗开发、工业利用、环境保护等方面具有极高的经济价值和科研价值。为保护“区域”生物资源,“担保国责任与义务咨询意见”要求担保国应尽最大努力履行其确保义务,保证所担保的承包者按照合同条款和《海洋法公约》及相关法律文书的规定进行“区域”矿产资源的勘探和开发活动。同时,该咨询意见还要求担保国承担采取预先防范办法、最佳环境做法以及进行环境影响评估等与“区域”环境及其生物资源的保护有关的直接义务。“担保国责任与义务咨询意见”的上述解释有利于促使各国在“区域”矿产资源开发与“区域”环境及其生物资源的保护中寻求平衡。


三、存在的缺陷


第一,“担保国责任与义务咨询意见”没有正面回应“分庭”管辖裁量权的异议。依据《海洋法公约》191条的规定,“经管理局大会或理事会请求,分庭应(shall)对他们活动范围内发生的法律问题提出咨询意见”,这与《国际法院规约》第65条所称“法院对于任何法律问题如经任何团体由联合国宪章授权而请求或依照联合国宪章而请求时,得(may)发表咨询意见”存在明显区别。依据《海洋法公约》191条的规定,是否意味着“分庭”有进行咨询的绝对义务?咨询意见在回答这一问题时表示,虽然注意到《海洋法公约》191条与《国际法院规约》第65条之间措词的差异,但这并不影响“分庭”对于本案的受理,“分庭”没有必要就这种差异对案件受理的影响发表意见。显然,“分庭”在咨询意见中回避了这一程序性问题,虽然这种回避无碍于本案的审理,但是,随着科学技术的发展和深海探测提取能力的提高,“区域”矿产资源的勘探、开发活动会更加频繁,“区域”制度将接受实践的检验,这其中将产生诸多法律疑问需要“分庭”予以解答。因此,确定“分庭”的裁量权对管理局以及《海洋法公约》缔约国都具有十分重要的意义。


第二,“担保国责任与义务咨询意见”阐释担保国直接义务的法律依据略显欠缺。咨询意见认为担保国在担保本国承包者进行“区域”内活动时应当承担采取预先防范办法、采取最佳环境做法、确保承包者在管理局为保护海洋环境发布紧急命令情形下遵守等直接义务。这些义务仅源自于《里约环境与发展宣言》、《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》和《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》,但是前者不具有法律约束力,后两者是管理局制定的法律文件,约束主体应为参与“区域”活动的承包者,其并不能为作为《海洋法公约》缔约国的担保国创设义务。


四、对我国的启示


本案是我国继“科索沃独立咨询意见”之后,第二次参与国际司法机构的咨询程序。我国就案件管辖权及咨询意见所涉三个具体法律问题向“分庭”提交了详细的书面意见,其内容与咨询意见的最终结果基本一致,这既体现出我国对“区域”内活动的重视,又体现出我国应对国际海洋法律问题能力的提高。尽管“担保国责任与义务咨询意见”本身并不具有法律约束力,不能为缔约国创设义务,但作为国际司法机构对于该问题的权威解读,其影响力是毋庸置疑的,对管理局的工作以及未来“区域”法律规则的制定将发挥重要的指导作用。因此,我国应深入研习“担保国责任与义务咨询意见”的内容,评估其对我国的影响。同时,我国应加快“区域”立法,规范承包者在“区域”内的勘探和开发行为,为我国在该领域的事务提供法律保障,助力我国海洋大国向海洋强国迈进的步伐。


(作者单位:武汉大学国际法研究所)

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