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  • 税收立法高度集权模式的起源

    [ 崔威 ]——(2013-3-13) / 已阅19072次

      内容提要:税收立法高度集权的体制在实践中常受争议,与公共财政理论和法治理念也构成某些根本冲突。但一般认为,这是中国当代政治体制一个固有的传统。本文对这种普遍认识提出质疑。首先,税收立法权集中仅开始于1977年,之前该体制并没有形成。其次,该体制在1977年至1993年间逐渐强化,而这恰恰是财政分权的黄金时代,税收立法权的分布和当时流行的财政分权之间形成强烈反差。本文说明,这一反差不能以法律在这一时代缺乏重要性作为解释:为了有协调一致的税收规则供各方遵守、给予这些规则国家强制力作为保障、并确保公众知悉这些规则,“依法治税”必然地成为了税制建设中的一个核心观念。中国税收立法高度集权具有历史偶然性,有必要做出进一步解释。

      关键词:税收立法权 依法治税 财政联邦主义 分税制 中央与地方关系

      引言

      对中国税收立法权高度集中的现状,在税法研究领域存在普遍认识。该制度的核心依据之一是1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(下称“《分税制决定》”:“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央,以保证中央政令统一,维护全国统一市场和企业平等竞争。”另外,《税收征管法》[1]以及《立法法》[2]都有关于税收立法权统一由中央政府行使的重要条款。然而,也有一些学者开始对这一体制的合理性进行探讨。[3]一些地方政府近几年来有争议的税收立法行为,使得对于现行税收立法权分配制度是否可持续的学术讨论也越发激烈。[4]

      从一个高度抽象的层面来看,税收立法权完全集中的体制明显存在一个问题,即该体制无法同时遵循以下两个一般会被认为是合理的原则:①税收制度的规则应当具有法律效力,以及②作为财政自治的一部分,地方政府应当被赋予对某些税收政策的自由裁量权。这是两个力度都比较弱的原则,实际上是应该和多种不同的立法程序和中央集权的程度不发生冲突的。为符合上述两项原则,地方政府的立法权仅仅需要与其财政自由裁量权保持一致。然而,税收立法权必须集中的这种观点,恰恰使得上述两项原则至少有一条不得不被违反。在中国近三十年的经验中,一方面,在特定历史环境下,地方政府突破了地方立法权的限制,制定与法律相冲突的税收政策,但未得到有效的约束。在此情形下,法治的价值观念受到严峻的挑战。另外一方面,更常见的情形是,中央政府垄断税收立法权造成了这一现象的长期存在:地方政府将转移支付以及制度外的收入(例如出售土地使用权),而非税收,作为满足地方支出的主要来源。这些选择通常会被视为是与财政自治相互矛盾。

      对税收立法权高度集中的这种概念性批判与国际实践较为一致:比较各国的实践,即使是在单一制国家,税收立法权高度集中的制度也相当罕见。[5]那么,中国现行的税收立法高度集权的体制究竟是如何产生的呢?这一问题虽然看起来非常重要,但很少有学者尝试对其进行分析。可能有两个普遍流行的观点抑制了对这一问题的关注。观点之一是,税收立法权作为立法体制的一部分,体现了中国整个立法体制集中的倾向,这原本就是中国的传统,其与中国政治、历史和文化密不可分,而没有简单的解释。[6]讨论立法集权制度的来源超出了一般理解、考量中国法律制度的视野。观点之二虽然与第一种观点无关,但是也可以作为其补充。也许有人会主张,税收立法集权这个现象不仅从中国的文化和传统的角度来说不令人意外,而且也不重要。尽管法律学者可以对税权进行各种理论上的区分——比如税收立法权、税收征管权和税收收益权的不同——但是就财政问题的政治逻辑而言,税收立法权的重要性远低于其他的税权。这是因为立法体制和法律规则引入中国的历史并不很长,并且其真正发挥效用需要一个过程。通常,法律被认为是次要问题。而当法律对财税政策的重要性低时,立法权当然也不会构成重要问题。在此情形下,税收立法集权如何形成仅仅是一个少数人才会讨论的问题。

      本文旨在证明以上两种观点均有失偏颇。首先,目前的税收立法集权体制事实上起源并不久远:其占主导地位的局面开始于1977年以后。不仅在1977年之前有一些重要的税收立法分权的阶段,而且,即使是1977年以前税收立法权最集中的程度,也不及1977年开始的集权格局。更重要的是,本文追溯了税收立法权在1977年至1993年间逐渐集中的历程。在财政和其他经济领域,改革开放以后的这一段时间在很多意义上是分权的黄金时代。然而正是在这一时期,税收立法权应当集中的观念确立了其优势地位。这两个事实的并存不能不说给以下观点带来质疑:税收立法集权仅仅是中国政权组织形式的自然且不可避免的后果。实际上,1977年至1993年间税收立法集权和财政分权制的反差更容易诱导人推导出第二种观点,即税收立法权的分配并不重要。但与这一观点相反,本文说明,尽管文化大革命结束之后的十五年期间,法治的力量远比现在要薄弱得多,但是法律仍然在税收征管中起着举足轻重的作用。甚至可以说,无法想象如果没有法律制度,中国的税收体制在上世纪八十年代如何能够得以建立。该时期税收征管的事实对不在乎法律的态度构成了一种反驳。

      以上的各种论证整体表明:税收立法集权的体制是如何在中国确立的,是一个需要进一步研究的领域。本文并不会对这一现象进行全面的解释,而仅仅建议应当对这一问题进行深入的探究。然而,这一过渡性的结论对法律学者亦是非常重要的,因为如果能够认识到一个从理念的角度有严重缺陷的体制并非中国税法命中注定必须承担的累赘,本身可能是一种解放。而且越能够充分理解是历史的偶然事件成就了今天的税收立法体制,那么为改革所进行的讨论就会有更明确的目标、更有效。

      本文的结构如下:第一部分描述1977年税收立法的安排,其与建国以来的税收立法模式的对比,以及1977年模式如何持续的强化并在1993年达到集权的顶峰。第二部分将税收立法集权的发展历程与更广为人知的1977至1993年间的财政分权制进行对比,证明税收立法集权在这一时期与分权的财政体制相当不配套,当时税收政策趋向的不确定性也似乎使集权缺乏说服力,导致需要强大的政治资源才能使其得以实现。其最终能够存续并确立,是政治过程事先不能保证的一种结果。第三部分说明为什么立法权的集中与其他形式的财政分权的并存和差异不能通过法律体系本身的薄弱性来解释。相反,法律在这一时期的税收征管中起到了至关重要的作用。第四部分简要地描述了对中国立法集权的起因进行全面研究的一些可能的理论框架。

      一、税收立法集权在1977至1993年间的建立和巩固

      勾划1977年至1993年期间税收立法权在中央和地方之间划分的变革,可以将1977年《财政部关于税收管理体制的规定》(下称“1977年《规定》”)和1993年《分税制决定》视为最始和最终的两个里程碑。这两个文件均界定了不同级别的政府所拥有的广义上的税收立法权——即开征税种、设定税基和税率,以及通过减免税调整税基和税率的权力范围。

      1977年《规定》专注于规定哪些政府部门行使税收立法权,哪些政府部门在特定情况下有权选择采取与前者制定的规则不同的政策措施。首先,“凡属国家税收政策的改变,税法的颁布和实施,税种的开征和停征,税目的增减和税率的调整,都由国务院统一规定。”其次,省级辖区的重要税收政策应当报财政部批准,包括在全省级辖区范围内停(免)征或者开征某一种税,对某一种应税产品、某一个行业减税、免税,对烟、酒、糖、手表四种产品减税、免税,调整盐税税额,以及有关涉及外交关系和对外商征税的问题等。再次,该规定授权省级革命委员会在具体规定的各种情况下批准税收的减免,以解决特定纳税人的特殊需要(这些需要主要针对计划经济体制下实施政府政策而产生的“困难”企业或业务)。此外,“以上各项权限,省、市、自治区一般不要层层下放……除上述规定外,任何地方、部门和单位,都无权自行决定减税、免税,或者下达同税法相抵触的文件。”

      1977年《规定》的内容在当时并没有被认为构成什么激进的改革。[7]这与1977年中央政府权力正在过渡的政治局面也是一致的。但是,在某些重要方面,1977年《规定》象征着税收立法权分配历史中的一个分水岭。首先,与1977年之前一段时期的状态相比,该规定造成了税收立法权的再次集中。由于文化大革命所造成的中央政府的瘫痪,以及与苏联关系的破裂导致的为战争做出的准备,中国财政管理在1969年开始了一个高度分权的阶段。[8]在1970至1973年间,大部分的省级政府只需要向中央政府做一次定额的转移支付,除此之外可以完全决定自己的财政支出,保留财政收入结余,并且省级以下政府不受中央控制地作出收入和支出的安排。同时,制定诸多税收政策的权力也被授权给省级政府。虽然在1974至1976年间,中央政府要求增加其收入的比重,但其他主要的地方财政自治权保持不变。尤其值得一提的是这一时期遗留下来的一个至今仍然有效的制度安排,即省级政府与其下级行政机关的财政关系完全由省级政府决定。[9]如此一来,就预算问题中央政府仅仅与省级政府协调。即使是在1994年以后高度集权的税收管理体制下,对省级以下的财政管理体制中央只提指导性意见。[10]但是1977年《规定》要求无论省级政府与其下级政府之间在财政收入和支出协议的结果如何,税收立法权都不构成这些政府间协议的内容。预算和财政管理的其他方面可以层层下放,但是税收规则的制定(“税收管理“)不能层层下放。省级政府应当是税收立法权下放的终点。因此,如果不是从孤立的角度来衡量税收立法集中的程度,而是将它与预算分权相联系来看,1977年再度集权的程度就进一步被放大。

      而且,即使与1970年之前的年代相比,1977年《规定》对于集中税收立法权的规定也是没有前例的。中国和西方公共财政学者通常都将1950年《全国税政实施要则》所规定的体制作为“高度集中”的范例。[11]然而,根据《全国税政实施要则》,“凡有关地方性税收的立法,属于县范围的,得由县人民政府拟议报请省人民政府核转大行政区人民政府或军政委员会批准,并报中央备案。”省(市)范围的地方性税收立法才需要“拟议报请大行政区人民政府或军政委员会核转中央批准。”换言之,县级政府享有不受中央政府直接控制的税收立法权。而在1977年《规定》下,该情形不可能出现。再者,由于中央政府在1949年刚刚成立,财政的中央集权仅仅是政府努力的方向,而不可能完全实现。高度集中准确地说不是当时能够设立的一种制度,而是迫不得已需要采取的一种财政政策。[12]新中国建立初期的紧急情况一旦有所控制,中央政府即开始改变中央集权的局面,以激励地方政府积累能力。通过几年的摸索,随着第一个五年计划的完成,国务院和全国人大对改变过度集中的局面,实行权力下放,在1957年达成了共识。在此基础上,1958年《国务院关于改进税收管理体制的规定》做出了具有浓厚的“财政联邦主义”色彩的分权安排:“凡是可以由省、自治区、直辖市负责管理的税收,应当交给省、自治区、直辖市管理;若干仍然由中央管理的税收,在一定的范围内,给省、自治区、直辖市以机动调整的权限;并且允许省、自治区、直辖市制定税收办法,开征地区性的税收。”即使上世纪六十年代有一些对于再次集权的尝试,这些尝试对于有权行使立法权的政府主体类别的限制,都远不及1977年《规定》那般严格。

      对于1977年之前的税收立法分权的深入分析超出了本文的议题范围,但我们认为该类分析可以说明,对税收立法权的集中是否可归因于1977年以前的政治体制传统,的确是可以提出疑问的。然而,税收立法的中央集权在1977年以后则被逐渐巩固起来。相比较1950至1997年期间制度的摇摆,1977年《规定》的效力一直持续到其被1993年《分税制决定》所取代——而如下文所述,后者代表着更高程度的中央集权。

      逐渐巩固的过程可以从多个角度来观察。首先,上世纪八十年代至九十年代早期政府所发布的许多文件都引用1977年《规定》作为做出减免税决定的程序性依据。下面的表格总结了1978年至1993年间发布的中央和地方政府规章及政策性文件中引用1977年《规定》的时间趋势。[13]从表1可以明显看出,随时间推移引用该税收立法规则的次数呈普遍增长趋势。表2将中央和地方文件进一步分为两类:专门处理税收政策事项的文件(财税文件)和处理其他事项但提到税收政策性问题的文件(非财税文件)。[14]可以看出,尽管提到税收管理体制的多数中央政府文件(149个文件中的128个)是税收政策性文件,但提到该体制的地方非税收政策性文件远远多于地方税收政策性文件(分别为119和35个)。这表明引用税收管理体制的文件数的增加不单是由于中央和地方税收征管机构的扩张,也是中国税制日趋复杂及其影响力日趋扩大的结果。1977年《规定》为这些年日益增多的具体的税收政策提供了一个基本框架,并构成其他领域政策制定得以参照的固定架构。

      1977年《规定》可望起到的制度作用当然不仅仅反映于直接援引它的文件;法律同样通过多种方式间接或默示地采用了1977年《规定》中的规则。例如:1986年,该规定被写入《税收征收管理暂行条例》,作为其制定依据之一。[15]1987年的《违反财政法规处罚的暂行规定施行细则》对“超越权限,擅自减免税收”行为决定解释为包括“地方各级人民政府违反税收管理体制的规定,越权作出减免税收决定的。”类似地,许多具体的全国税收政策性文件采取了逐渐成为常规的做法,即授权省级政府在某些具体界定的范围内就税收减免做出决定。这与1977年《规定》的架构一致。相反地,对省级以下政府机构直接授权的例子越来越少以至于几乎找不到。[16]

      其次,除了成为税法立法固定的参照架构,在80年代,1977年《规定》的重要性日益凸显,并越来越被强调。在80年代以前,这些规则并不受重视,甚至有例证表明中央政府愿意将税收政策制定权下放至省级政府的程度似乎大于1977年规则所做的规定。[17]然而,1979、1980年国家连续出现财政赤字,货币政策带来通货膨胀,导致中央开始强调“整顿”。1981年初国务院《关于平衡财政收支、严格财政管理的决定》宣布:

      为了确保一九八一年财政收支平衡,消灭赤字,国务院认为,必须对财力的分配和使用采取集中统一的原则,严格财政管理和财经纪律……坚决维护国家税收制度,不许随意改变税种、税率和减免税收。”在这种情况下,“国家税种的开征与停征,税目的增加与减少,税率的提高与降低,税收的加征与减免,必须统一管理,凡有关这方面的规定,统由财政部下达,或者由财政部报经国务院批准下达。今后,各部门自行下达有关税收的规定,一律无效。

      对一些中央官员而言,这带来1977年《规定》的内容是否应该进一步加强的问题,即税收立法权是否要进一步集中。[18]虽然直到1993年才采取这样的措施,但明确鼓励实施1977年《规定》的政策性文件和内部讲话开始激增。[19]而1987年开始了反对地方政府越权减免税的多次运动。既然1977年《规定》的一个主要意图就是勾划出给予这些税收优惠的权力范围,该文件和这些运动存在着紧密的联系。[20]

      正是对税收立法集权的日益强调产生了1992年颁布的《税收征管法》做出的规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。”而这一法律条文仅仅为实践意义更强的国务院1993年《分税制决定》进一步加强中央集权的方针打了个伏笔。根据1993年后实施的新税制,即使是省级政府也不再被授权给予“困难”企业税收减免。起初,这些企业可以根据地方政府的决定享受先征后返。但中央政府随后表明先征后返是一种变相的税收减免,应当停止。省级政府对税收政策的决定权在理论上必须基于中央政府的特别授权。和地方针对减免税权限的博弈基本转化为针对“先征后返”的博弈,而对增加财政收入的政策措施的争执,主要出现在对乱收费、预算外基金的控制上,而地方“擅自”扩大税基、提高税率的行为基本都是计划性征税的征管体制造成的,而非地方政策性举措。

      对于熟悉1994年税制改革后税收立法集权的人们来说,上文讲述的八十年代和九十年代早期对税权集中不断高涨的强调,也许仅仅会强化集权是中国政府的一贯做法这样一个观念。然而,至少从两个角度来讲,1993年之前的这段历史应该是出乎意料的。首先,八十年代被普遍认为是一个财政分权时期,甚至造成了中央政府财政能力的危机,直到1994年税制改革这种危机才得以消除。因此,我们不应该把这个时期任何重要的集权体制看作理所当然的现象。其次,随着中国逐渐摆脱计划经济,整个税收制度也不得不重新设计。如同当时很长时间不确定如何进行经济改革一样,怎样对经济活动课税也是一个未知,需要不断地进行试验。倘若中央政府宣称其独享进行这种试验的权力,那么就意味着它将不得不面对制定新规则和不断犯错的压力。既然在过渡时期设计税收政策是一件十分困难的事,那么为什么中央政府会如此热衷于排除地方政府的主动尝试?为什么一个人在自己不知道如何去做时候,反而要禁止他人的尝试?

      下文将对上述两个角度进行进一步解释,表明1993年以前税收立法权集中在政治上是极具争议的。

      二、1993年前税收立法集权的偶然性

      文化大革命结束至1994年税制改革期间财政管理和财政分权的整体演变是一个十分复杂的问题,研究中国公共财政的中外学者对此已做出大量学术研究。本文无意于分析这些已有的研究成果,而是将着重强调一些为人们所公认的结论,用它们作为回答应当如何看待税收立法权集中被不断强化的这段历史的基础。

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