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  • 我国行政主体的内在结构及其协调 ——以权、名、责三者关系为中心

    [ 韩春晖 ]——(2012-2-9) / 已阅9697次

    韩春晖 中国政法大学



    关键词: 行政主体/内在结构/权责一致/权利保护
    内容提要: 我国行政主体理论的反思性研究尚存局限,需要转换研究视角来关注行政主体的内在结构。我国行政主体的内在结构包含职权、名义与责任三个基本要素,它们之间分离与冲突的情形多样存在,对我国行政主体理论形成重大挑战。我国现行法制中包含的基本规则对于协调与处理三个要素之间的关系,完善行政主体理论,促进我国行政法学体系的发展具有重要意义。


    引言
    研究视角的转换在我国,行政主体概念是一种舶来品,它自身在理论上显得根底浅薄,这已是一个不争的事实。[1]为此,自上世纪90年代以来,许多学者对此问题进行了比较广泛而深入的研究,特别是对我国行政主体概念的界定、范围、缺陷以及完善或重建等方面的反思性研究比较活跃,已在一定程度上达成了共识。 [2]其中,学者们普遍认同,我国行政主体责任定位存在逻辑矛盾:一方面是行政主体以外的组织或自然人承担了行政责任;另一方面是行政主体并非真正“独立”的赔偿主体。因为行政主体作为行政诉讼的被告只有形式意义,责任的真正承受者是国家。 [3]可我们又不得不承认的另一个事实是,这类反思性研究基本上是走以外国行政主体理论为坐标“按图索骥”的道路。 [4]即,对法国、德国、日本行政主体理论进行引入,与我国行政主体理论进行比较研究,发掘差异和不足之处,再以法、德、日的行政主体理论为理想模式对我国行政主体理论提出完善和构建性的思路。
    相较于西方的行政主体理论,我国走的是一条逆行道。我国行政主体概念的提出,最直接的根源是来自于行政诉讼这一实践的需要,行政诉讼中被告的确认需要采用行政主体的概念。 [5]因而,我国在引入法国行政主体概念的时候,着重强调行政主体享有权力并因此独立地承担自己的责任这一内涵。即,重点输入的是“行政主体应为自己的行为负责”的理念,并由此回溯到对行政主体内部组织的研究,导致我国对行政组织研究由原来的行政学、组织学研究方法向真正的法律研究方法的转变。既然中外行政主体理论产生的原因不同(即“图”不同)、目的不同(即“骥”也不同)、价值取向也不同(即发展方向不同),又凭什么说孰优孰劣呢?
    诚如有的学者所言:“我国行政主体是借用了法国行政学上概念,但有名无实。” [6]实际上,我们也不可能求其“实”。因为,国外的行政主体的确定基本上以分权为前提,而我国作为中央集权的单一制国家,还缺乏一种真正的财政分权。这一点在根本上决定了反思性研究视角的局限性。所以,我们只能先认同行政主体的独立责任不包括独立的财政责任(如国家赔偿经费的负担),而是将行政主体等同于与复议的被申请人和诉讼的被告,并在这种意义上强调行政主体的权责一致性。因此,本文的研究并不打算遵循以前的研究路径“自外而里”重复讨论,而是在认同目前我国行政主体责任定位的前提下,以行政主体构成要素之间的关系为中心来型构我国行政主体的内在结构,并发掘和凝练其中关系协调的基本规则,“自里而外”地来探讨我国行政主体理论的完善与重构。
    一、 我国行政主体理论的内在结构
    行政法学界的通论认为,行政主体是指享有国家行政权力,能以自己的名义从事行政管理活动,并能独立承担由此产生的法律责任的组织。 [7]尽管有些学者表述上稍有不同,但都强调行政权归属、以自己名义行使职权、独立承担责任三个方面,所以在实质上是基本一致的。据此三个方面为标准,我国行政主体的范围主要包括行政机关和法律、法规和规章授权的组织。具体而言包括国务院,国务院的组成部门,国务院直属机构,经法律法规授权的国务院办事机构,国务院管理的国家局,地方各级人民政府,地方各级人民政府的工作部门,经法律、法规和规章授权的行政机关内部机构,法律、法规和规章授权的其他组织。由此可见,我国行政主体内在结构包含三个必备构成要素:即,职权、名义与责任(后文某些地方为了表达的简洁流畅而简称为“权”、“名”、“责”)。也就是说,要界定一个组织是否是行政主体,一般必须符合这三个要件,即权、名、责三者相统一。
    然而,在实践中如何确定一个行政组织是否具有“权”、“名”、“责”却一直存在诸多的困难。就行政主体的“权”而言,它一般包括固有职权与授予职权两个方面。在目前阶段,我国行政主体固有职权的范围一般依据宪法、行政组织法和各级政府的“三定”方案(定职能、定机构和定编制)来确定。我国行政主体授予职权的确定依据则有一个发展变化的过程。在1999年11月最高院通过的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)之前一般依据法律、法规的明确规定来确定;此后则扩展到依据法律、法规和规章来确定。 [8]其中存在的问题主要有两个方面:一方面,由于我国现行行政组织法的严重缺失以及各级政府“三定”方案的非法制化,我国行政组织之间的职能重复、交叉、和冲突的情形大量存在。 [9]比如,我国有些地方政府依据“三定”方案同时设置招商局和外经贸局,两个部门关于招商引资的职能存在较大冲突。另一方面,由于授权法律、法规和规章的不明确性或执法机关的不当利益驱动,被授权的行政组织逾越其权限行使权力,形成实际行使权限与法定权限的张力。例如派出所可能超越《治安处罚法》授权的种类来行使其治安处罚权,此时该行使权力的行为究竟归属于派出所还是归属于公安局并不十分清楚。 [10]
    就行政主体的“名”而言,一般是依据署名的机关来确定。 [11]但是,在某些特定情形下仍然可能需要通过推断来确定。例如《行政诉讼解释》第21条规定:“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织形式行政职权的,应当视为委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”对于该条的适用,该解释的起草者之一认为其前提是被委托机关以委托机关的名义行使了行政权力。 [12]既然行政机关最初的主观意思认定这是授权,在实践中一般是内设机构和派出机构自己来署名,也就不存在行政机关署名的情形,那么对于是否以委托机关的名义行使了权力就只能是依据被委托机关具体行为过程中的其他表现来推断。在实践中,这种推断很可能导致一种偏差。
    就行政主体的“责”而言,应当是以该机构是否具有法律、法规或规章规定的组织形式和行政管理职权来确定。“并非行政机构能够执行行政判决,就视为具有承担独立的法律责任能力。” [13]也就是说,行政主体的责任一般与职权相一致,有职权就有责任。在这种情形下,行政组织责任的确定会面临职权确定相同的诸多问题。与此同时,行政主体的职权与责任在实践过程中不一致的情形也普遍存在,在我国的法制中也有所体现。如《行政诉讼解释》第20条第1款规定:“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。”这里的行政机关多为地方政府,其组建某一机构的依据大多为本地政府的“三定”方案,而不是法律、法规或规章,因此不具有独立的法律责任能力。可见,我国行政主体法律责任的确定排除了以非法制化的政策性文件为依据。在这种情形下,被组建的机构是否具备“责”的要素,取决于具体行使权力时该地方政府有无制定规章来授予其相应职权。
    我国行政主体内在结构表
    构成要素 具体含义 确定依据
    职权 固有职权与授予权力(法律、法规、规章) 固有职权的范围一般依据宪法、行政组织法和“三定方案”;授予职权依据法律、法规和规章
    名义 以自己的名义实施行政活动 一般依据署名的机关来确定;在某些特定情形下仍然需要通过推断来确定。
    责任 必须能够独立承担法律责任(包括对越权承担责任:超越授权幅度与超越授权种类) 必须能够独立承担法律责任(包括对越以该机构是否具有法律、法规或规章规定的组织形式和行政管理职权来确定。


    二、 权、名、责的分离与冲突
    从理论上来说,要具备行政主体资格必须同时具备权、名、责三个构成要素。但是,由于行政主体多元化的发展,数量众多的社会中介组织纷纷成为分享行政职能的主力,需要相应的法制化使之完整地具备行政主体构成要素。 [14]然而,我国转型时期的法制化进程却相对滞后,使得在我国的法制实践中不完全具备三个要素、却享有行政主体资格的情形也大量存在。针对这些情形,有的学者甚至主张对行政主体重新定义,并根据不同情形区分为“名义行政主体”、“过渡行政主体”和“实际行政主体”。 [15]本文的论证基本前提就在于认同现有行政主体理论的内涵,因此主张从其构成要素之间的关系来发掘其中的内在逻辑与基本规则。从其构成要素之间的关系来看,三者之间的不统一性主要体现为以下四种情形。
    (一) 权、责与名相分离
    例一:县政府(甲)合法委托该县的某一部门(乙)来行使某一职权,而乙却以自己的名义行使了该职权。
    依据现行有关规定,在这种情形中,甲是行政主体,而乙不是行政主体。 [16]因为,甲与乙之间的委托关系合法成立在先,乙以自己名义行使权力的行为不能否定这一法律关系。 [17]对于甲而言,它具备了职权、责任两个要素,却与名义相分离;对于乙而言,仅仅具备了名义一个要素,也与职权、责任相分离。
    (二) 权、名与责相分离
    例二:市政府(甲)依据本市“三定方案”组建某一机构(乙)并赋予其一定职能,而乙的这些职能并无法律、法规或规章来授权。
    依据现行有关规定,在这种情形中,甲是行政主体,而乙不是行政主体。 [18]因为,乙虽具备了职权与名义两个要素,却不具备责任这一关键要素。而我国行政主体的法律地位首先意味着其作为诉讼被告的资格问题,不具备这一资格的行政组织也就失去了作为行政主体的根本意义,因而它不是一个行政主体。对于甲而言,它仅具备责任一个要素,与职权和名义相分离;对于乙而言,它具备了职权与名义两个要素,却与责任相分离。
    (三)权与名相分离
    例三:工商所(甲)以自己名义对公民(乙)的违反治安的行为罚款300元。
    依据现行有关规定,在这种情形下,甲不是行政主体,乙显然不是行政主体。 [19]因为甲是县级工商局的派出机构,目前还没有法律、法规或者规章授权它可以对于违反治安的行为进行处罚,这就意味着它进行治安处罚的行为属于有名无权。依据职权与责任一致的基本规则,它自然也就无相应的责任。就甲而言,它在这一具体的权力行使过程中,仅仅具备了名义这一要素,与职权和责任严重分离。
    (四)权与权相冲突
    例四:派出所(甲)以自己的名义对公民(乙)违反《治安管理处罚法》的行为作出罚款1000元的行政处罚。
    依据现行有关规定, 在这种情形下,甲是一个行政主体,乙显然不是行政主体。 [20]因为,甲虽然具备了职权、名义和责任三个要素,但其中职权要素仍然存在不完全相统一的问题。因为派出所虽然有对治安违法行为予以罚款的权力,但其法定的罚款权限为500元以下,因此甲实际行使的职权与它享有的法定权限产生一种冲突,即构成越权。 [21]
    综上可见,我国行政法制目前对权、名、责的分离与冲突采取了一种宽容的态度。也就是说,一个组织只要具备了其中三个要素的一个或者两个都可能成为行政主体,并不严格要求其三者全部具备而完全符合。但这些分离与冲突无疑对我国现行行政主体理论的建构形成了严峻的挑战,成为行政主体内在结构进一步完善过程中必须予以协调缓和的一种现实张力。
    三、我国行政主体构成要素的关系协调
    现行的研究似乎普遍认同,权、名、责之间的不统一性所带来的现实张力已经很难在行政主体的内在结构中予以协调。因此,有的学者主张应当割断行政主体与行政诉讼被告之间的密切关联性,重回“保证行政组织的统一性和连续性”这一根本目标来对行政主体进行重新定义。 [22]笔者认为,在我国分权体制尚未真正建立之前,行政主体资格与行政诉讼被告资格的截然独立实际上意味着行政主体理论在我国的全面破产。事实上,我国现行法制与实践中已经包含了许多协调行政主体内在要素之间关系的基本规则。这些规则使得我国行政主体理论不断地包容并化解其内在的冲突与张力,使得我国行政主体的理论内涵随着我国法治实践的发展而生生不息。具体来看,我国的行政法制构建与实践中已经包含如下三个基本规则:
    (一)以权责一致为一般解释规则
    在前文例二中,如果乙行使的职权获得了地方政府规章的授权,而非依据“三定方案”,则认为其具有了独立的责任能力,自然是行政主体。在这种情形下,并不需要规章中明确规定其具备法律责任。因为,在通过法制化的方式取得授予职权的情形下,我国现行的有关规定实际上已经蕴涵着一个基本规则:即,权责一致。
    如《行政诉讼解释》第19条规定:“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为,向人民法院提起诉讼的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”在这一规定中,上级行政机关和下级行政机关都享有法定的职权,也就都具有独立的责任,此时谁来承担相应的责任就完全取决于第三个要素“名义”。在这一立法中,职权与责任这两个要素都没有明示,实际上也没有必要在条文中明示。因为作为一类行政主体的“行政机关”这一概念就已经包含了权责一致的内在逻辑。这是我国行政主体理论自产生之初就潜含着的根本规则,也是在法制实践中当权、名、责三者关系不明朗时应当首先适用的解释规则。
    (二)以责>权>名为冲突协调规则
    在前文例一与例二中,例一中的甲(有权有责)与例二中的乙(有权有名)都具备了三个要素中的两个要素。但依我国现行的有关规定,前者为行政主体,后者不是行政主体。可见,在责任与名义相分离或冲突时,责任比名义更为重要。而在前文例二与例三中,例二中的甲(无权无名却有责)只具备一个要素,例三中的甲(有名无权)也只具备一个要素。但是,依据现行的有关规定,前者为行政主体,后者则不是行政主体。可见,在职权与名义相分离或冲突时,职权比名义更重要。同时,从例二甲的情形中还可发现,即便只具备责任一个要素,也可能成为行政主体。可见,责任是三个要素中最为重要的要素。因此,依据逻辑,可以将权、名、责三者的制度功能予以排序:即,责>权>名。
    这一规则在我国目前行政组织法严重缺位的现实条件下具有非常重要的意义。它有利于避免由于职权法定化的缺失或不明导致许多行政组织因而逃避相应法律责任,更加有利于避免行政组织因“虚假名义”或“他人名义”而逃避法律责任。
    (三)以最大化权利救济为补充适用规则
    在前文例三中,工商所(甲)仅仅具备名义一个要素,依据现行的有关规定它不是行政主体。但是,如果出现这种极端的情形后,公民(乙)只能以主张行政行为无效或违法为由向法院提起诉讼,此时不能以工商所(甲)为被告,而以县级工商局或县级公安局为被告都不合理,又再无其他可供选择的组织作为被告。另外,我国还有一些事业单位也不完全满足行政主体的三个要素。比如证券监督委员会,它们享有法定的职权、也能够以自己的名义行使权力,却因为事业单位的属性不能独立承担法律责任。 [23]在这些情形下,公民的权利救济走入了困境,“有侵害却无救济”。此时,尽管它不完全具备三个要素,也应当在法制建构中赋予其一种行政主体资格。
    这一规则对于协调我国行政主体与行政诉讼被告之间的关系,促进公民权利包含具有非常重要意义。它避免了行政主体范围的自闭性与行政诉讼被告范围扩大化趋势之间的紧张关系导致该理论的全面解体,避免了学术研究与法制建设成本的重新投入。

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