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  • 论我国土地征收制度

    [ 王卫洲 ]——(2012-2-29) / 已阅18743次

    1、土地征收概述。

      土地征收简称为征地,是指国家为了公共利益需要,依照法律规定的权限和程序,在符合法定条件的前提下将农村集体所有的土地征为国家所有的所有,并对被征地的集体经济组织、集体土地使用权人予以补偿的行为。
      在我国,有关土地征收及补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中,该条例确立了“租用、征用或者以其它土地交换”的初级形式,后几经发展完善,但一直沿用“土地征用”这一名词,对土地征收及补偿制度大多也只是原则性的规定。 我国《宪法》和《土地管理法》2004年修正或修改前,没有区分“征收”和“征用”的不同,统称“征用”。从实际内容看,《土地管理法》既规定了农民集体所有的土地“征用”为国有土地的情形,实质上是征收;又规定了临时用地的情形,实质上是征用。2004年3月14日,十届全国人大二次会议通过了宪法修正案,将第十条第三款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念,明确了征收和征用两种土地流转方式,为今后农村土地征收及补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。8月28日,《土地管理法》也对相应条款作了同样修改,我国的土地征收及补偿制度正逐步得到完善。
      但是近年来一些文件、报告时常混用“土地征收”和“土地征用”两个概念,主要原因是实践中人们还存有模糊认识,认为二者没有实质区别,只是表述不同。实际上,二者的含义是不同的,征收的法律后果是土地所有权的改变,土地所有权由农民集体所有变为国家所有;征用的法律后果只是使用权的改变,土地所有权仍然属于农民集体,征用条件结束需将土地交还给农民集体。简言之,涉及土地所有权改变的,是征收;不涉及所有权改变的,是征用。

    2、土地征收的特点。

    (1)强制性,土地征收是一种行政行为,在土地征收法律关系中,由有权的国家机关代表国家来行使,征地方与土地被征收的集体组织的地位是不平等的,在符合法定条件的前提下,行政机关按照法定的权限和程序征收土地,无需被征收土地的所有人同意。国家征收土地作为一种行政行为,被征收土地的集体组织必须服从。

    (2)行政性,土地征收行为并非基于双方的自愿和一致的民事行为,而是有权行政机关行使其职权发生法律效力的行为。有人认为土地征收属于国家行为,这种观点是不确切的,土地征收和其他行政行为没有区别都是由行政机关行使法定的职权的行为,国家行为是不可诉的,征地属于行政行为,可以对其申请行政复议和起诉。

    (3)公益性,土地征收是国家为了公共利益的需要。大多数学者认为,公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益,公共利益的需要是国家依法征收土地的唯一原因。

    (4)土地征收必须以补偿为必备条件。国家在征收农民集体所有的土地的同时,应当对被征地的农民集体和享有集体土地使用权农民进行补偿,的应当保障被失地农民基本生活水平不因征地下降。

    3、目前的土地征收存在的问题。

      随着我国经济的高速增长,我国各地掀起投资热潮,城镇周边的大量耕地被占用,变成了开发区和商品房。这股“圈地”的热潮给我国带来了一些经济和社会问题。中国国土资源部执法监察局负责人郭宝平先生介绍说: “(非法占有土地)主要是指违规设立开发区,大量圈占土地。目前,全国的开发区(面积)比现有城镇建设用地的总面积还要多。有些地方(政府还)滥用征地权,大量征地,造成农民的利益受到侵犯、社会不稳定。”据介绍,在我国的一些地方,大片的耕地被以各种名义征用,而一些失去土地的农民得到的经济补偿却很低。郭宝平先生指出,由于目前中国对地方政府官员的考核普遍以经济和财政收入增长为主要标准,一些地方政府官员为了出“政绩”而盲目设立各种不必要的开发区,或开工建设重复性投资项目,这是当前中国出现圈地热潮的根本原因。
      由于地方政府热衷于征收土地,导致了一系列严重的后果,最为突出的是农民与政府的矛盾,土地征收引发的群体性案件迅猛增长,据了解,2007年,国土资源部受理的涉及农村征地纠纷的来访为887起3157人次,其中因安置补偿问题来访的为776起2757人次,分别占87.49%、87.33%。群众反映强烈的问题主要包括:一是补偿标准偏低;二是违法征地;三是在占地过程中存在暴力行为。
      据介绍,2006年1至11月,中国共查处土地违法案件7.74万件,清理非法占用土地1万多公顷,然而土地征收的数量并没有减少,反而在上涨。
      笔者以为目前,我国土地征收存在以下严重的问题和弊端。

    (一)土地征收程序不规范。

      由于片面的追求政绩,以及部分地方领导受经济利益的驱动,加之土地征收属于行政行为具有强制性的特点,部分地方在征收土地的时候没有全部依照甚至完全没有依照法律规定的权限和程序,在笔者的执业过程中,当事人咨询以及我承办的案件中,60%以上的征地行为存在少批多占、未批先占的行为;90%以上没有依照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》履行失地农民知情确认程序;80%以上在征地规程中没有依照《国土资源听证规定》组织失地农民参加听证,此外征地补偿标准偏低、截留征地补偿款、以租代征、越权审批、占地过程中滥用公检法部门等现象也非常严重。另外,发生纠纷后部分地方政府组织人员截访,法院对于农民的起诉以各种借口推脱不予受理,并不做不予受理的裁定。致使失地农民的权利受到侵犯后连最起码的司法救济权都受到侵犯。这些行为严重的影响了社会的和谐,在部分地方甚至出现了群体性事件。

    (二)征地补偿标准偏低且补偿对象不一致,部分地方截留征地补偿。

      征收土地补偿标准时按照《土地管理法》的规定来执行的,征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。作为征地补偿的主要部分土地补偿费、安置补助费都是按照土地年平均生产值的倍数来确定的,而不是由国家(政府)和农民协商或按“市价”补偿。也就是集体所有的土地没有按照市场应当有的价格来实现其价值。由于《土地管理法》规定的只是一个原则性的规定所以地方政府在法律规定的框架内会自己制定本区域的补偿办法,所以出现了各地的补偿款分配不一致的现象,如山西省明确规定了将土地补偿费的80%支付给失地农民,但是贵州省可能未作这样的规定,区县政府、国土资源局和村委会有可能会支付该部分款项给失地农民,也有可能不予支付。此外各个地方对于有特殊情况的农民如出嫁女、外迁户等给予的补偿都不一致。最为严重的是部分地方政府截留农民的征地补偿款,损害了农民的合法权益。
      按照我国法律的规定,征地补偿和安置补助的原则是保证被征地农民的生活水平不因征用土地而降低。征用土地后通过补偿和采取各项安置措施,要使被征地单位的农民的生活水平达到征地前的生活水平。如果达不到,应当采取相应的措施,包括提高补偿标准,最高能提高到30倍。这样即使存入银行,按目前的利率也可以保证农民的收入高于被征用土地之前的水平。如果30倍仍然不能保证被征地农民的生活水平不因征用土地而降低就应该由国务院批准继续提高,但是事实上这种在征地补偿安置方案确定后再提高补偿标准的,是很少的。

    (三)公共利益的界限模糊,大量占地不属于公共利益需要。

      土地征用是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为,行政征用权的行使仅限于公益目的虽然《宪法》《土地管理法》《物权法》国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。但却没有明确何为公共利益,如何确定公共利益。这就导致国家的土地征收权事实上不受限制的情况,造成权力滥用。据调查在我国现有的征地中80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的而非公共利益,一些地方在片面追求经济发展和“政绩工程”的促使下,滥用土地,把大量的农用地转化为城市用地和工业用地,造成了土地资源的严重浪费。 
     
    (四)存在大量的非法占地现象。

      土地征收属于行政行为,无论如何它根本上是依据法律来实行的,但是由于征地报批的时间较长、程序比较繁琐、审批比较严格的原因,部分地方利用各种各样的方式回避正规的征收程序,采取如“村改居”“城中村改造”“以租代征”“集体建设用地流转”等等各种各样的方式,非法占用农民集体土地,这种没有没有任何法律依据占地的行为属于非法占地。
      综上,我国土地在制度上和时间上存在很多严重的问题,现在国务院、国土资源部以及其他高层国家机关对此已经很重视,对于土地违法行为的查处力度也在逐步的加大,相信这些问题终会的到解决。作为一名土地律师,笔者希望本书对于这些问题的解决能够有所帮助。

    4、对土地征收纠纷的分析和对策

      为防止土地问题的大量出现国家采取了很多措施来保障农民权益的实现,如建立征地补偿标准协调裁决机制,征收土地确保农民之请确认、开展百日行动查处违法占地、健全严格征地审查报批程序、制定土地区片最低价等,这些措施使农民权利保障得到进一步的深化细化,但是并没有减少土地纠纷的发生,相反在农民土地维权行为反而比以前增加,不少地方政府解决这类问题的靠的是“公检法”,这种方法不但没有解决问题反而使矛盾更加的激烈。
      土地问题为何愈演愈烈而且难以制止呢,大部分学者认为应当归根于征收土地过程中土地审批及实施的违法,对此笔者持不完全同意的态度。大部分地区在征收土地过程中确实存在很多的违法情节,如征收土地知情确认程序没有认真履行在报批中呈报材料一书四方案过于的简单不符合要求;土地征收后没有依法公告和履行登记程序;没有按照国土资源听证规定召开听证会听取群众的意见;打着公共利益的旗号肆意征收集体土地;截留征地补偿款;或者未批先占、少批多占等等,严重的损害了法律的权威侵害了失地农民的利益。但是最近在国土资源部一直严格规范土地征收审批程序, 在百日行动之后地方政府征收土地呈报的程序不敢严重、明显的违法,特别是截留农民征地补偿款这一行为已经大幅度的减少了,一般情况地方政府都会制定征收集体土地补偿安置的办法和征收土地补偿的区片最低价格,由于法律制度的逐步健全,截留补偿款的问题已经很少发生了,可以说很多地方征收农民土地进行的补偿是基本符合土地管理法的规定,但是土地问题根本没有得到解决,原因何在?
      笔者认为地方政府在呈报和审批过程中存在违法性,对于农民属于来讲属于程序上的问题,并不是关系农民的切身利益的问题。引发农村土地纠纷的根本原因征收土地对农民的补偿标准,即土地被征收后农民能够得到多少的补偿,失去土地依靠什么来维持生活的问题。
      关于现行的征地补偿依据是《中华人民土地管理法》第四十七条,该条对于征地补偿是这样规定的:征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”
      关于征地补偿如何分配,对于地上附着物和青苗补偿、安置补助费在法律和实际操作中没有争议,应当属于失地农民。但是对于土地补偿费我国现行法律有着不同的规定,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。” 国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定“土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则,土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收,同时农村集体经济组织撤销建制的,土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。”
      集体土地被征收其土地所有权属于农村集体经济组织这是没有问题的,土地管理法规定归农村集体经济组织所有也是按照土地所有权进行规定的,但是就集体财产应当如何分配并不是集体经济组织自由支配,而是必须按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则进行分配,各地省政府基本上都制定了具体的分配办法,一般情况下分配比例为8/2,即80%分配给被征地农户,20%分配给集体经济组织由其依据村规等依据进行支配。

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