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  • 城市棚户区改造PPP模式的法律问题研究

    德恒律师事务所 已阅176次

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    郑秀军

    棚户区是城市在发展过程中形成的简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域,在以往的改造中,往往都是政府出资改造,但是政府的财力有限,无法满足棚户区居民对住房及城市发展的需求。引进PPP模式对棚户区改造,让社会资本进入棚改领域,将有助于提高棚改效率,有助于降低政府投资风险。

    一、棚户区的历史形成

    “安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜,风雨不动安如山。”唐代诗人杜甫在《茅屋为秋风所破歌》中的这句名言充分说明“安居”的问题自古有之,这不仅仅是他个人对广大无房者的安居期盼,也是广大无房者、无“好”房者对舒适住房的期盼,也是各级政府所努力的方向,安居才能乐业!“衣食住行”是人作为一个社会个体最基本生存的需求,“住”应该是这四种基本需求中最核心的部分。“我想有个家”承载了多少人对房屋的物质需求!《世界人权宣言》第25规定:“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需要的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”《公民权利和政治权利国际公约》第1条第2款规定:“所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源,而不损害根据基于互利原则的国际经济合作和国际法而产生的任何义务。在任何情况下不得剥夺一个人民自己的生存手段。”因此,住房作为自然人最基本的生存权利是受法律保护的。

    然而,棚户区居住环境的改善和优化需要政府下大力气解决。因为每个棚户区的形成都具有特定的历史、地理等原因。例如国际大都市上海的棚户区是这样形成的:“……追究近代上海棚户区发生的原理及其污名所依据的早起的物质基础,主要复原了该过程中三个主要的生态画面:首先,是城市扩张对周边水环境造成改变,它使传统乡村赖以依存的自然环境发生变异;其次,是河浜体系的瓦解引起乡村风水形势和家族精神支柱的涣散;最后,依赖河道体系而延续的传统农业亦不能维持。这三个画面的主体要素,分别属于自然侧面、文化侧面和经济侧面,它们共同促进了近代上海城周聚落的解体和棚区的产生。可见,近代上海棚户区产生的过程,是一系列自然与社会要素相互制约、相互渗透、相互纠缠的结果,而不是用其中某一个单一要素可以解除清楚的。辽宁省棚户区的形成与演变大致经历了三个阶段:“第一阶段是新中国成立之前,辽宁省部分城市矿区初步形成连片工棚;第二阶段是新中国成立后至20世纪90年代初期,同步是计划经济时代,随着工矿企业数量的增加,当时的工矿企业兴建了大量的产业工人家属区,工棚规模迅速扩大,棚户区初步形成并不断扩大;第三阶段是20世纪90年代初期以后,随着工矿企业的关、停、并、转,大量产业工人失去工作,居民自身无法改善居住需求,住房质量不断退化,加上市场的过滤机制,棚户区最终形成。”

    原本一排排整齐的单位宿舍区,也会在鳞次栉比的高楼大厦中区,棚户区是城市发展一定历史时期的产物,每个城市的棚户区都成的,都是地理、历史、人文、经济发展的综合产物。

    棚户区被认为是城市的伤疤,不仅影响到棚户区居民的生活水平,而且影响了城市的形象。

    二、棚户区的概念

    对于什么样的住宅类型算是棚户区?不同的人有不同的理解。现在比较权威的解释有:

    财政部、国家税务总局《关于棚户区改造有关税收政策的通知》(财税[2013]101号)第6条规定,棚户区是指:“简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域,具体包括城市棚户区、国有工矿(含煤矿)棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。”从这个定义可以看出棚户区是由一片1日房屋组成的居民居住区;这些房屋的结构简易、简陋,用砖瓦、木板、竹子、塑料布、牛毛毡等建材搭建的,缺乏足够的安全保障;建筑密度大,每个建筑物之间的空隙非常小,公共的道路、绿化等配套设施缺乏,居住在此的人群大都是低收人人群,居住环境较差。这些城市棚户区都不是短期形成的,大都存在很多年了。

    在住建部解读《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》(国发[ 2013]25号)中,棚户区是指:“建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域。”这个定义强调了安全隐患是棚户区的特征之一,没有刻意强调房屋的使用年限。同时也认为棚户区是建筑密度大、结构简陋、使用功能不完善、基础设施不配套的区域。

    百度百科的解释是:棚户区指城市规划区范围内,简易结构房屋较多,建筑密度较大,使用年限久,房屋质量差,建筑安全隐患多,使用功能不完善,配套设蓬不健全的区域。棚户区具体界定标准:(1)区片大小:集中成片棚户区:50户以上(含50)或建筑面积3000平方米以上(含3000)。非集中成片棚户区:50户以下或建筑面积3000平方米以下。(2)建筑结构:砖混结构、砖木结构等。(3)建筑密度:密度较大,容积率低于1.2。(4)使用年限:片区内80%以上房屋使用年限超过30年。(5)房屋质量:质量较差或危房。(6)安全隐患:存在一定安全隐患,部分屋顶,阳台有安全隐患,电器及电路老化,缺乏消防设施。(7)使用功能:房屋面积较小,使用功能不完备,部分无独立厨房,卫生间。(8)市政基础设施:市政设施不完善或年久失修,道路破损严重,无绿化或绿化较少,无法集中供暖或供气。(9)公共服务设施:物业管理、社区服务、医疗卫生、文化娱乐等设施不完善或缺失。(10)范围:位于城市建成区范围内或城市建成区范围以外城市规划区以内的国有工矿棚户区。

    笔者认为,所谓棚户区是在城市区域内相对固定的一片建筑密度大、基础设施差、安全隐患多的区域。

    事实上,世界各国都存在经济发展不均衡的问题,每个国家几乎都有棚户区,国际上通常称之为“贫民窟”,是贫困家庭生存、生活的地方,是低收人人口大规模、大范围居住的地区。不论是发达国家中的美国、英国,还是发展中国家的印度、巴西等,都存在不同类型的贫民窟,“高人口密度、移民众多、高失业率,使贫民窟成为贫困、堕落与污染的聚集地,犯罪、卖淫和吸毒的避难所,多种传染病肆虐城市地区的传染源。”

    世界各国都在想方设法通过公租房、拆迁安置、旧房改造等形式来让更多的居民有自己舒适的“家”;通过棚户区改造等措施让更多的居民住得安全、舒适、卫生。通过各国的努力,都取得了一定的成效,但是大都没有彻底解决贫民窟的问题,都还在继续努力之中。

    李克强总理在辽宁主政期间创造的棚改模式被联合国人居署专家班吉·奥仁拉·奥因卡称赞为“中国经验”。并认为中国棚户区改造中“政府主导、市场运作”的经验模式,对世界各国都具有借鉴价值。但是,棚户区改造的任务还很重,道路还很漫长!在棚户区改造的过程中,在总结经验的基础上,还要创新融资模式、扩宽融资渠道,加快棚户区改造的进度。棚户区改造工作是一项重大民生工程,也是一项重大发展工程。在当前,对于稳增长、调结构、促改革、惠民生具有特殊重要意义。

    摘自《PPP项目实战策略与操盘技巧》p375-378页,法律出版社,2018年10月出版。内容简介:"长期以来,德恒律师事务所致力于服务国家重点投资的基础设施项目,已成为我国重大建设项目法律服务领域的领导者之一。长江三峡、南水北调、南京长江隧道等特大型工程见证了“德恒人”的出众能力和专业素质。今天,“德恒人”正在努力建设具有中国文化和制度因子的国际化律师事务所。 《PPP项目实战策略与操盘技巧》呈现了德恒律师事务所PPP业务中心近30位律师在服务国家PPP项目和“一带一路”项目中的智慧和经验。全书以问题为导向,向读者提供了PPP实践操作过程中疑难问题的分析策略和解决之道。 "

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