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  • PPP项目公司的风险防控

    潘萍 已阅396次

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    政府与社会资本围绕风险分配等核心问题签署了周密细致的PPP项目合同后,通常需要创设或组建一个合法、适当的经济实体以直接负责各项合作任务的开展。在多数情况下,这一经济实体即是政府与社会资本共同组建的PPP项目公司。该项目公司具有隔离风险的重要作用与其他多方显著功能,但由于通常是由社会资本控股运行,所以也存在破坏项目良性运作的现实风险。由此,政府必须从维护公共利益的目标出发,做好对PPP项目公司的风险防控工作。

    一、PPP项目公司的基本功能

    在以PPP模式运作的公共服务项目中,项目公司是“依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体”。作为PPP项目合同的当事人,项目公司需要负责包括融资、设计、建设、运营、移交等多项具体合作事务,在整个PPP项目的实施阶段具有极其重要的特殊地位。但是,对于这一地位极其重要的特殊实体,财政部与发改委并没有在PPP早期文件中清晰释明,甚至还分别使用了“项目公司”与“项目法人”不同称谓,导致各界出现概念认知混乱。在《关于加强地方政府性债务管理的意见》中,国务院提及“推广使用政府与社会资本合作模式”的问题时,曾指出“政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任”。由此,各界有关PPP项目公司的概念认知便呈现出以“特别目的公司”为理解基准的趋势,并在实践中逐渐形成了更为流行的“SPV公司”俗称。

    实际上,将“特别目的公司”理解为“SPV公司”,并将“SPV公司”普遍化为PPP项目公司的同位语并不严谨,与“SPV”本身的英文原意不相吻合。作为“Special - Purose - Vehicle”的术语缩写,SPV是国际PPP实践领域,尤其是英国PFI模式中具有特殊定义的通行概念,原意是指“特别目的载体”,而不是“特别目的公司”。在此,“载体”相对于“公司”,明显更具形式的丰富性,除了公司形式外,非公司形式的有限合伙、信托等也属于有效的SPV载体。因此,SPV是大于PPP项目公司的概念。考虑到中国PPP项目公司通常都要求政府参股,那么意义更为贴近的国际术语应当是“SPC”。因为,在英国的PFI标准化合同体系中,SPC( Special-Purpose - Company)指的即是公共部门与私人部门共同组建的“特别目的公司”。但由于SPC不仅强调“公司”的形式,同时还强调政府必须参股,并由分包商完成项目建设和运营任务,同时很多PFI项目并无此方面的需要或者基础,所以在英国,更多的PPP项目都是以SPV的形式运营的。

    与此同时,鉴于英国PFI模式的世界影响力,其广泛运用SPV的实践经验也必然影响到我国顶层决策者有关PPP项目公司制度的设计思路与偏好倾向,一些高层要员甚至多次公开表达了对SPV的特殊青睐。并且,客观e/J基础事实还包括:在PPP(包括PFI)概念得到中央大力介绍、宣传之前,SPV因共独特的“风险隔离墙”价值不仅早已作为专业术语被我国金融证券行业广为接纳,同时在实践中也取得了较为丰富的操作经验。因此,在财政部与发改委缺乏清晰的概念释明情况下,从PPP模式推广运用的国际背景出发,顺延国务院提及的“特别目的公司”概念,将中国的。项目公司”与国际的“SPV”连接,借助现实中已经较为成熟的SPV行业术语理解PPP项目公司的意涵所指,乃至将SPV公司定位为PPP项目公司的同位定义语,并迅速取得各界人士的大致认同,便在概念演进的逻辑层面具有相当程度的合理性。

    另外,如果从项目融资的角度考察,作为金融证券业务工具的SPV确实能够反映设立PPP项目公司的主要功能价值,这也是其得到PPP业内人士广泛认同的重要原因。在金融证券领域,SPV是以法律形式存在的高信用等级实体,甚至可以是“空壳”公司,实际的经营业务往往托付给受托机构,业务范围较为严格,轻易不会破产。作为资产证券化的核心工具,SPV具有多方面的功能价值:如可以通过独立核算、独立审计使资产质量不受发行人经营状况的影响,保持现金流的独立稳定;可以使发行人的资产免受破产清算,保护资产支持证券持有人的权益;可以使发行人将资产腾挪出表,降低负债率;可以使投资人避免双重税收;可以最大限度地保护投资人的商业秘密;可以设立自己的合伙人大会或者债权人大会作为决策机构,对清算和受偿等公司治理事宜投票表决;可以通过清晰的法律关系明确投资人内部的分成优先和劣后受偿级别等。

    摘自《破局:PPP模式风险与政府风险应对策略》p175-177页,法律出版社2018年8月出版。内容简介:《破局:PPP模式风险与政府风险应对策略》以政府应对PPP风险的行为策略为特定的研究立场,重点围绕PPP模式运用的适当决策、PPP操作方式的理想选择、PPP合作伙伴的采购、PPP模式风险的科学管理、PPP项目公司的风险防控、PPP项目融资的综合支持、PPP合同的适当履行、PPP项目执行的有效监管、PPP付费机制的合理设置、PPP项目运作的民主公开问题展开系统梳理与论述,以期助力于PPP的规范实施、高效推进、创新运用与可持续发展。

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