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  • 中国PPP的立法实践与立法内容

    袁璨 已阅371次

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    截止到目前,我国尚没有出台任何有关PPP的直接立法。PPP项目识别、实施过程中涉及的政府采购、财政预算、合同管理、项目公司建立等法律行为需要受到《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国公司法》等法律中相关规定的管理。虽然全国人大并没有专门对PPP项目本身进行立法,但是国务院、国务院下属部委以及各省市地方都曾经出台过多个有关PPP的政策法规以及指导意见。本章节将从法律、行政法规、行政规范性文件、部门规章、地方政府规章五个方面对我国PPP的立法实践和立法规制的主要内容进行阐述。

    一、PPP相关的法律

    《中华人民共和国立法法》按照效力高低,将法律与法规分为四个层级,即法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。法律由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定;行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草,重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草;国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章;省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。

    我国目前制定的与PPP相关的法律主要有《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国公共文化服务保障法》等。其中《政府采购法》《招标投标法》《预算法》和《合同法》与PPP项目的识别、审批和招投标直接相关,本文将做详细介绍。
    (一)《中华人民共和国政府采购法》
    《中华人民共和国政府采购法》是为规范政府采购行为,提高政府采购资金的使用效率,维护国家利益和社会公共利益,保护政府采购当事人的合法权益,促进廉政建设制定的。由全国人民代表大会常务委员会于2002年6月29日发布,自2003年1月1日起施行,根据2014年8月31日中华人民共和国主席令第14号《全国人民代表大会常务委员会关于修改(中华人民 共和国保险法)等五部法律的决定》修正。

    1.采购的主体、预算、供应商资质
    《政府采购法》第二条第二款规定“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”PPP项目本质上是政府吸引社会资本进行公共产品与公共服务的提供,属于政府采购的范围,因而PPP项目需要受到《政府采购法》的约束。

    该法第十五条规定“采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织”,明确了政府采购的采购主体,采购主体一般是PPP项目的发起方。

    该法第六条规定“政府采购应当严格按照批准的预算执行”,第八条规定“政府采购限额标准,属于中央预算的政府采购项目,由国务院确定并公布;属于地方预算的政府采购项目,由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布”。也就是说,政府采购需要纳入政府预算,接受《中华人民共和国预算法》的约束,不得进行超预算的采购,且采购预算需 要向社会公众公布。

    该法第二十二条对参与政府采购的供应商的条件进行了明确规定。“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件:(一)具有独立承担民事责任的能力;(二)具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度;(三)具有履行合同所必需的设备和专业技术能力;(四)有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录;(五)参加政府采购活动前三年内,在经营活动中没有重大违法记录;(六)法律、行政法规规定的其他条件。采购人可以根据采购项目的特殊要求,规定供应商的特定条件,但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。”

    2.采购的方式
    《政府采购法》第二十六条规定政府采购可以采取的方式有:公开招标、 邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式,并规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式。第二十九条、第三十条、第三十一条和第三十二条对采用公开招标以外的其他方式进行了规定。可以采用邀请招标方式采购的情形有:“具有特殊性,只能从有限范围的供应商处采购的”或“采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的”。可以采用竞争性谈判方式采购的情形有“招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的”,或“技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的”,或“采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的”,或“不能事先计算出价格总额的”。可以采用单一来源方式采购的情形有:“只能从唯一供应商处采购的”,或“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”或“必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的”。对于“采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目”,可以采用询价方式采购。
    ......
    摘自《全球化视野下的PPP:政策、法律和制度框架》P178-180页,中国法制出版社2018年9月出版。内容简介:主要介绍国外PPP制度经验以及梳理中国PPP制度发展沿革和现状,是在“借鉴发达国家和新兴国家经验,构建中国特色PPP制度体系”这样一个主旨下展开的,通过对国内和国外PPP制度发展演变的研究,探求PPP制度发展的规律性和可借鉴性。全书分为四个部分,第一部分介绍PPP肇源以及PPP在英国的发展;第二部分介绍美国、加拿大的PPP制度;第三部分介绍新兴国家的PPP制度;第四部分介绍中国的PPP立法与制度的发展情况。结合宏观经济社会环境的发展背景,重点梳理中国PPP制度的发展阶段和各阶段特点,分析当前PPP制度体系的缺陷与不足,提出对策建议,并对中国PPP制度体系的未来发展进行展望。全书16万字。

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