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  • 合作中对抗和冲突的解决

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    一、激发政府合作的动力

    (一)合作监管中主体之间竞争的必要性

    从上节的分析可以看出,合作监管中主体的态度非常重要,它是合作的基本动力。作为合作行为的具体执行者,其心理态度对合作的发展会有潜在的指引,客观情况基本相同的案例会因监管主体的心理不同导致最后的结果不同(如在不违反法律和政策的情况下,消极应对和积极推进对合作监管的效果会有很大的差别)。此外,合作监管中的三方主体的态度对合作的影响也不同。政府的态度对监管合作有关键作用,且其态度转换有较大的空间,可积极可消极,可主动可被动。第三方和被监管的态度基本上处于防守地位,没有抗衡政府监管的权力,对政府合作监管的态度也没有改变的途径,如上述的长途汽车运输案例中政府不为认证机构提供充分的信息,政府确定不利于合作监管的优先监管的目标,家禽业案件中政府强制要求认证机构行使处罚权和增加突击检查次数等,第三方和被监管者的抗争没有实质改变政府的态度。第三方的态度是解释性的,有一定弹性,还可以借助组织的力量与政府进行一定的抗衡,如家禽业案例中运用自己的权限对监管作出适当调整,对政府强制要求增加突击检查的行为,通过降低行业自己检查的比例,减少监管对家禽业的影响和冲击。对被监管者而言,在合作中处于最为被动地位,态度最为保守和务实,除长期的谈判外,又缺乏抗衡监管者的有效、有力的手段。因此,在合作中指引其行为的主要杠杆是成本——效益因素,在各种监管手段中选择对自己最有利的方法,如果达到合作监管成本效益的临界点,被监管者最务实的态度就是与合作者决裂,退出合作。

    由此可以看出,合作三方中最重要的是政府的态度,对合作起关键和核心作用,而且行政机关被设定为公益的代表,拥有广泛的职权,如有判断被监管者是否有效合作,撤销合作,转而实施传统的命令和控制手段的权力;有审查第三方认证,撤销其认证资格,并要求第三方履行义务的职权(如罚款、信息报告等)。现在很多文献都是从政府角度出发,针对如何约束第三方、合作的被监管者的行为提出一系列设想,如加强对私人的监督,要求私人承担更多的违背市场主体的义务,等等。还有些学者从加强信任,促使合作方持续互动的角度出发阐述如何加强合作。如果我们一直把政府看作正义的化身、公益的代表,解决问题的天平可能就会失衡,原因是监管中的很多合作有时候难以推进的原因是政府的态度或者政府对其他主体要求过度。目前的文献基本都是从政府的角度去看合作监管,但是没有更多地从企业或第三方的角度去看,公共决策制定制度、市场制度、标准化和认证制度在合作中的界限是什么?谁有权判断政府在合作中的尺度?如何判断政府在合作监管中对合作方的要求过度了,客观标准是什么?依据什么程序解决?但目前还没有相应的制度去解决他们的冲突。

    亚历山大(Alexander)、康富特(Comfort)和韦纳(Weiner)强调明确定义合作方的角色很重要。布拉德福德(Bradford)在他研究安大略省的合作中认为,如果把州政府官员的作用界定为是为社会合作伙伴提供方向、阐释期望可接受的结果或领导程序的进程规划过程,这是不明确的。政府被设定为公共利益的代表,享有过多的自由裁量权不利于合作的进程,因此,形式化的治理结构有时被视为一个重要的设计特点。笔者认为,在合作监管中政府享有的自由裁量权过失了,且目前没有有效的约束手段。虽然私人经济人的本性对合作监管有很多副作用,加强对私人的监督有必要,但同时赋予合作方与政府抗衡的能力,对政府的不合理要求说不,从而对政府产生制约这更重要,更能促进合作的良性发展。木桶理论表明,短的那块木板决定了木桶的容量,如果合作方的力量过于悬殊,弱势一方无法发出自己的声音,弱者也就沦为强者的工具,正如我国行业协会等社会中介组织的发展现状一样,其角色就是政府管理力量的延伸,缺乏自己鲜明的组织特色,既不受政府重视,也不受企业尊重,社会地位非常尴尬。

    因此,发展政府与私人主体的合作不是依靠政府主动让步的施舍合作,而是私人主体与政府在竞争中的合作,如同市场主体遵循的市场经济的竞争规则一样,在竞争中发展增强实力,也应当让私人主体在与政府的监管竞争中增强实力,发展合作。如果承担监管任务的私人主体有竞争力、社会信誉高,政府的合作意愿也会增强,而且政府也愿意遵守私人组织的规则,寻求私人机构的认证。例如,英国的林业委员会作为林地和木材供应商的管理机关,已寻求并获得了木制品的森林管理委员会认证。英国环保局自己的内部环境管理经过IS014001标准认证。政府的行为也正在由非政府行为者评估其是否遵守了(非政府组织)规范,评估的结果对政府本身也有压力,透明国际组织就提供了一个很好的例子。

    摘自《合作监管法律问题研究》P69-71页,法律出版社2018年6月出版。内容简介:"合作监管是以实现公共管理为目标,由多方主体(公权力机关和私人)采用多种手段,在监管领域互相作用的一种监管模式。它产生的原因之一是国家把现存的自我监管系统整合到公权力监管框架中,借用不同的主体为监管提供技术和信息方面的支持,由更多的利益相关者采取主动负责的态度处理有关问题。合作监管与传统的监管模式相比有很大不同。 《合作监管法律问题研究》从合作监管的基本理论入手,以合作监管的运行为视角,对合作监管的目的和领域、合作监管的主体及其合作、合作监管的评估和问责等加以研究,并对我国合作监管制度的构建提出自己的见解。 "

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