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  • 金融危机下的银行处置

    伏军 已阅801次

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    一、一种更为特殊的情形

    相对于一般企业与其他金融机构而言,银行危机应对机制是最为特殊的。而相对个别银行的财务危机而言,一种更为特殊的情形是,短时间出现大量的危机银行,这种情形即出现了系统性风险,或者说,出现系统性银行危机。在银行系统性危机时期,银行处置所需的法律、机构和政策框架与一般时期所适用的框架有根本不同,[1]可以这样说,系统性危机下的应对机制是更为特殊的银行危机应对机制,是特殊中的“特殊”。

    当出现系统性危机时,如2008年金融危机,监管机构可以选择对每一家危机银行分别采用适当的重组或清算方案,也可以选择对所有危机银行采取统一的“一揽子”应对措施。[2]由于银行系统性风险的发生具有不可预测性,因此,对于一国银行法律与监管体系来说,预先制定系统性危机下的银行处置法律制度非常重要。研究表明,系统性危机对发展中国家的冲击比对发达国家的冲击往往更大、持续时间更长,恢复所需的成本也更高。这主要是由于发展中国家的银行系统普遍相对较为脆弱、多变的经济政策对银行系统稳定性有不良影响、市场结构不够合理、法律与会计标准不够清晰以及监管力量的不足等o[3]在之前的章节中,本书讨论了在单个银行面临危机时.相关的政府机构可以采取不同的监管措施对危机银行进行救助。而系统性危机产生的影响是单个危机银行不能比拟的。因此,监管机构除了通常的监管措施以外,还会采取一些特别的措施以应对巨大的系统性风险。

    银行系统性危机的核心表现是整个金融体系不稳定并导致人们对银行系统普遍丧失信心。当人们不能准确区分有支付能力与无支付能力的银行时,常常会选择暂时退出银行系统。信心的进一步丧失很可能会导致更多的银行无力支付,这种情况下,金融系统可能会全面崩溃。2008年全球金融危机中大量倒闭的银行表明,健全的银行处置法律体系不仅应当包括正常状态下对危机银行的处置机制,同时也应当包括在系统性危机状态下的特别应对措施。

    系统性危机下的银行处置法律与监管框架,应更加强调公众对银行系统信心丧失这一核心,而这一点是在银行系统常态时的破产制度所不需要过多担心的。系统性危机下的银行处置制度与一般情况下银行处置法律制度的目标与措施相比较更具有特殊性。我们知道,普通企业破产制度注重保护债权人的利益,最大限度在保护“私人利益”,法律制度的设计是为了便利私人利益主体之间的协商与平衡,如美国《破产法》第11章重组制度实质上是企业债权人与管理层之间的协商机制。金融稳定时期的银行处置法律制度的重心是维护银行的金融中介功能和保护公众存款人利益,强调“公共利益优先”,在公共利益、私人利益冲突下确保公共利益的优先保护。如美国联邦存款保险公司根据美国《存款保险法案》以及《联邦存款保险公司加强法》行使行政权力对受保存款人立即支付、对未保险存款人的优先清偿、自主决定对银行采取救助行动等制度安排。而在系统性危机下,银行处置制度则表现出“系统安全优先”的价值取向,更加关注系统性危机的应对与解决,强调特殊时期下维持公众对银行系统的信心,确保通过私人利益与公共利益均可得到(来自政府财政的)保护,来最大限度地维护公众信心。因此,这一时期私人利益与公共利益较少地表现为冲突状态,如政府会向银行所有债权人提供支付或支付担保等。简言之,企业破产制度注重保护私人利益,金融系统稳定状态下的银行处置制度强调优先保护公共利益,系统危机下的银行处置制度则强调维护金融系统的安全。在对私人利益保护时,消极、中立的司法机构主导破产程序,而在对公共利益以及金融系统安全进行保护时,更为积极的行政权力的主导则成为恰当的选择。

    当发生系统性危机时,一般状态下银行处置制度的某些措施的使用可能会加剧系统的不确定性,促发公众信心的丧失。正因如此,国际货币基金组织与世界银行研究指出,系统性危机时期的银行处置法律框架的目标,应当以保护支付系统、减少存款人和债权人的信心丧失,以及恢复银行系统支付能力、流动性和稳定性为目标。实质就是要求出现系统性危机时银行处置应对应当着眼于宏观系统,而不是单个银行的服务功能恢复,更强调维护公众对整个银行系统的信心。因此,系统性危机状态下银行处置的目标更宏观,更注重外置应对措施对整个系统产生的外部效果。也正因如此,正常状态下的银行应对的一些制度与措施,在系统性危机状态下将不再适用。系统性危机状态下的银行处置制度与应对措施应有更为特殊的选择与安排。

    虽然目前国际社会对于银行业“系统性危机”尚未形成统一的定义。但一般认为,系统性危机通常以整个银行系统面临巨大困难、对整个实体经济将产生不利影响为根本特征,通常包含以下几个要素:(1)银行系统内大范围严重的金融问题;(2)系统内银行资产质量大量损失;(3)信用体系遭受巨大损失;(4)以银行系统为支撑的支付结算系统面临崩溃的危险。在这种情况下,监管机构需要快速做出反应,对面临财务危机的银行采取不同于系统稳定状态下的特殊措施。

    根据国际货币基金组织与世界银行的研究,应对系统性危机的机制通常应包含三个阶段,这三个阶段相互联系并可以同时进行,但在机构和政策执行方面却有不同。(1)危机遏制阶段。这是首要也是最紧迫的阶段,需要迅速稳定债权人的预期、防止银行债权人大量流失,特别是存款人的流失。在这一阶段内,危机应对要设法避免债权人的过度损失。(2)重组阶段。第二阶段的主要任务是积极寻求解救陷入财务困难银行的对策。既可以包括使困难银行恢复至财务稳定和盈利,也可以包括对银行进行清算。重组阶段通常在债权人和存款人大量撤离的现象缓解后开始。(3)资产管理阶段。银行处置法律制度在系统性危机下的第三个阶段包含一个中期的时间安排,主要任务是对银行不良资产进行重组。

    摘自《危机银行处置:原理、制度与方法》P223-225页,法律出版社2018年6月出版。内容简介:《危机银行处置:原理、制度与方法》系统考察了国际银行业监管组织及主要发达国家的全新立法与案例,归纳、总结了银行重整与破产的一般规律、原理及方法。《危机银行处置:原理、制度与方法》的贡献体现在以下方面:(1)系统阐述了银行的特殊性,论证指出银行所具备的公共性与系统重要性两个基本特征,进而提出了保护公共利益、防范系统性风险、保障金融服务持续供给与保障货币政策等银行处置制度的四大目标;(2)对不同语境、不同层次下的“银行处置”概念进行了系统梳理,有助于厘清对于这一概念的模糊认识,便于更为深入的问题讨论和制度构建;(3)提出、论证了银行处置程序的行政化特质,对处置机构应有的权力配制、处置方式选择应遵循的低成本、市场资源优先、保护竞争、风险分担、保护私人合法权益等原则进行了系统阐述;(4)梳理、分析了处置程序启动的资不抵债、无力清偿的标准以及监管性三类标准,归纳、总结了主要发达国家的处置程序启动的立法的共性及规律;(5)系统介绍并分析了限制性措施、市场化处置、利用公共资源处置等不同类型处置方法及相应制度,对各种处置类型下的不同处置方式进行了细致评析,并在必要之处提供了实证案例。

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