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  • “以道德限制权力”模式在中国

    后向东 已阅592次

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    道德最主要的存在形式是社会舆论和公众参与。考察以道德限制权力模式,最重要的内容是社会舆论和公众参与对于权力的约束和引导。

    一、道德对立法权的限制

    中国的立法机构不全是由直接选举产生的人员组成,而多是由间接选举产生的人员组成。由于多层次的间接选举体制,导致立法人员与广大人民之间的联系不像其他模式的代议制那么紧密,代表广大人民利益诉求的社会舆论对于立法人员的影响,不那么直接和有力度。因此,一段时期以来,作为道德主要载体之一的社会舆论,对于立法权力行使的影响,也相对不那么直接和有力度。

    近几年随着经济社会的快速发展,民主法治氛围日益高涨,在一些公共事件的推动催化下,社会舆论与公众参与之间的良性互动,对立法权的行使形成了日渐增强的基于道德的约束。当然,这种约束还没有成文化、制度化,只是一种不成文的自觉行为和社会默契,如果没有了自觉和默契,这种约束也就随之消失,因而,这种约束是一种非常软性的约束。这种软性表现在:第一,道德对立法权的限制目前主要还不是“由社会大众而立法机关”这么一个方向,而是由立法机关自我发起、自我要求的。例如,2005年9月27日举行的全国人大成立以来的首个立法听证会——个人所得税工薪所得减除费用标准听证会,就被视为“是最高立法机关在立法工作中坚持‘开门立法’、问计于民的重大创新”,也就是说,这一行为是立法机关自我约束、自我要求的结果,而不是由外部压力催生的结果。第二,道德对立法权的限制并没有体现在多数立法行为中,而仅在少数重大特殊的立法项目有所体现。例如,全社会广泛讨论并参与的物权法立法活动发生在2007年,同年还制定或修订了多部其他法律,但是只有物权法的制定体现了社会舆论和公众参与的影响力,其他的多数法律制定或修订活动,还主要是立法机关按照既有的路径进行的。第三,道德对立法权的限制仅体现在立法活动极为有限的环节,而没有在一些核心环节得到体现。比如,目前社会舆论和公众参与,绝大多数还限制在对已经成型的草案提出意见建议环节,在修改环节、决定环节等更为关键的环节,道德的约束力明显减弱。

    尽管如此,道德对于立法权力的限制,至目前为止其框架是较为清楚的。主要是两个路径:第一,道德通过影响每一个具体立法工作人员的行为选择,从而对立法权的行使形成一定限制。立法工作人员并不是立法机器,而是生活在真实社会中的具体的人,社会道德对其行为会产生深刻的影响,这种影响既要在日常生活中体现,也会在其职务行为中体现。社会道德通过影响具体从事立法工作的人员,对立法权力形成一定的限制。第二,道德通过社会大众对公开征求意见的法律草案提出的种种意见,对立法活动及其最终结果形成一定限制。2008年4月15日,十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定,今后,全国人大常委会审议的法律草案,一般都予以公开,向社会广泛征求意见。这种以委员长会议决定的形式确立的规则,为道德对立法权的这种限制提供了相对明确但仍然较为初步的制度依据。

    二、道德对行政权力的限制

    道德对于中国行政权力的限制,还处于一个比较初步的阶段。作为具体行使行政权力的各级官员,社会大众对其任免并无直接决定权。因此,普遍性的社会道德对于掌握行政权力的各级官员,并无直接约束力。

    2009年7月12日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,为以道德限制行政权力提供了具体的制度载体。该暂行规定第五条规定:“有下列情形之一的,对党政领导干部实行问责:(一)决策严重失误,造成重大损失或者恶劣影响的;(二)因工作失职,致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;(三)政府职能部门管理、监督不力,在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;(四)在行政活动中滥用职权,强令、授意实施违法行政行为,或者不作为,引发群体性事件或者其他重大事件的;(五)对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的;(六)违反干部选拔任用工作有关规定,导致用人失察、失误,造成恶劣影响的;(七)其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。”

    从字面上理解,这一规定并没有明确区分基于法律的责任和基于道德的责任。例如,第三项规定的因监督不力导致发生重大事故的,就有可能承担法律上玩忽职守的责任。然而,如果将该暂行规定放到中国整个制度体系下加以审视,则将得出不一样的结论。首先,从法律位阶上分析,这一暂行规定属于规范性文件,不能取代监察法、公务员法等法律对领导干部法律责任的规定。领导干部存在应当承担法律责任情形的,应当优先适用监察法和公务员法的相关规定。因而,如果将该暂行规定规定的问责处理理解为法律责任,则明显存在重复处罚的问题。其次,从目前发生的一些例证来看,这一暂行办法适用的都是法律责任之外的情形。例如:辽宁省庄河市市长因为数众多的民众在市政府门口下跪而未作及时处置,造成非常恶劣的影响,被行政问责。很显然,这位市长并不应承担任何法律责任。河南省郑州市规划局副局长因为在接受中央媒体采访时,发表明显不当言论,造成了恶劣影响,被行政问责。这种不当言论显然也不属于法律责任的追究范围。最后,该暂行规定第三条规定的适用原则中,有“依靠群众”的原则。这也揭示出该暂行条例所问之责主要不是法律责任,而是基于道德的责任。

    道德对行政权力的限制方式,当然也包括基于行政机关工作人员道德观的限制。但是,由于行政机关更加强调组织服从,并且行政权力的行使过于具体,容易受到比道德强大得多的力量的影响。因而,道德以这种方式对行政权力形成的限制非常有限。

    摘自《权利限制哲学:权利限制模式及其作用机制研究》P244-249页,中国法制出版社2018年6月出版。内容简介:本书对权力的限制提出了新的观点:人类历史上探索实施的种种权力限制方案,可以归纳概括为四种基本模式,即以权力限制权力、以权利限制权力、以法律限制权力、以道德限制权力。但是,这绝不意味着世界上存在四种通用的权力限制方案可供照单点菜,恰恰相反,权力限制模式,要以不同民族、不同时代的客观条件为转移,并相应表现为多种多样的具体方案。任何具体的权力限制方案,都是民族和时代的个性化产物,内在统一、外在多样,世界上没有放之四海而皆准的具体权力限制方案。这就破除了权力限制问题上一种根深蒂固的片面思维,即,把权力限制问题的解决,简单地寄托于某种具体权力限制具体方案的简单构建之上,而确立起一种新的唯物辩证思维,即,从形形色色的具体权力限制方案中总结提炼出基本的权力限制模式,并具体分析各种权力限制模式发挥作用的机制机理,在此基础上结合自身实际设计个性化的权力限制方案,也就是要走适合本国国情的特色权力限制道路。

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