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  • 伦敦:开启以法治雾之门

    林海 已阅660次

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    最近几年的秋冬,北京时常笼罩在雾霾之中。“北京咳”迅速成为热门新词。人们在浓稠的雾霾空气中艰难呼吸,并忍受着身体的种种不适。与此同时,更有网友在微博上发起了《空气清洁法案》的立法呼吁,建议向曾经的老牌“雾都”伦敦学习。伦敦不但曾经有过严重的雾霾之灾,还在雾灾中损失了12,000条生命。这一血的悲剧推动了《空气洁净法案》的出台,并拉开了彻底改善城市空气质量的序幕。

    雾霾之灾击垮伦敦

    伦敦空气污染的问题并不是新鲜事物。早在13世纪,民众就一直抱怨伦敦空气污染严重。1661年,英国作家约翰·伊夫林曾告诉查理二世,伦敦的空气污染会大大减低伦敦人的寿命。直到20世纪初期,工厂和家庭通常仍通过烧煤来取暖做饭,再加上气压偏高、风少、人口密度偏高等因素,整座城市常常“沐浴”在浓烟浓雾里。

    伦敦史上最严重的一场雾霾之灾,发生在1952年冬天。这一年是暖冬,连续数日空气寂静无风。由于逆温层的作用,煤炭燃烧产生的二氧化碳、一氧化碳、二氧化硫、粉尘等气体与污染物在城市上空蓄积,引发了连续数日的大雾天气。站在泰晤士河桥上望去,恍如置身于白茫茫的云端。由于燃煤产生的粉尘表面会大量吸附水,成为形成烟雾的凝聚核,这样便形成了浓雾。另外,燃煤粉尘中含有三氧化二铁成分,可以催化另一种来自燃煤的污染物-氧化硫氧化,生成三氧化硫,进而与吸附在粉尘表面的水化合生成硫酸雾滴。这些硫酸雾滴吸人呼吸系统后会产生强烈的刺激作用,甚至会使体弱者发病甚至死亡。

    一位名为芭芭拉的芭蕾舞演员回忆说:“太恐怖了!我从未见过那么可怕的烟雾。”大雾降临的那天晚上,芭芭拉和她的未婚夫参加完宴会驱车回家,尽管车灯开到最亮,但仍看不清道路。她只好下车一边步行一边吆喝,引导汽车一寸寸爬行,回到家已是清晨5时许。芭芭拉说,她是穿着晚礼服和高跟鞋走完那20多公里的路程的。尽管烟雾悬浮在城市上空,但是人们的生活并不能停止。工厂不能停工,人们还要取暖吃饭。工厂的锅炉,店铺、家庭的壁炉,还在不断地冒着浓烟,空气中的毒素也随之不断地增加。烟雾弥漫全城,浸染着一切有生命的东西。当地的居民每天吸人肺腔中的便是这种被污染了的气体。走在街道上的行人,不断地用手揉着眼睛,泪水顺着面颊流下。此时,凡是人群聚集之地,均可听到不停的咳嗽声。学校的教室里不时地发出干咳声和喘气声,老师不得不提高声调进行授课,但没讲几句话,自己也咳嗽起来。

    随着天气越来越差,烟雾越来越浓,整个伦敦湮没在昏暗的烟雾之中。由于煤没有经过充分的燃烧,大量地散发着浓烈的硫黄气体和烟尘颗粒,因而除了昏暗之外,还出现难闻的恶臭。不少人在极度的气喘之下,因肺部难以吸到氧气而窒息身亡。黑云压城下的伦敦,在接近地面的空气中,污染物浓度不断增加:烟尘浓度最多时达每立方米4.5毫克,比平时高了10倍;二氧化硫最高浓度达到5.4%,比平时高了6倍多。在大雾持续的5天时间里,据英国官方的统计,丧生者达4000多人。

    为了救治烟雾受害者,伦敦当局在各处设立了由医务人员和志愿者组成的急救队伍,对所有医院进行救治的统一部署。所有医院停止接收一般患者,只接收在雾灾中受害的危重病人。一些医务人员回想起当时救治病人的情况时,心里还是不能平静。其中,一位名为玛丽的护士回忆道:“简直像一场噩梦。受烟雾毒害的病人接连不断地被送进病房。哮喘和咳嗽声充塞着整个医院,让人无法安宁。危重病人临终时的痛苦之状难以言表。受害者的尸体不时地被装入尸车拉走。”科学家对烟雾期内死亡者的年龄、死因做过调查和分析。从死亡者的年龄来看:45岁以上的死亡人数最多,约为正常时期的3倍;其次是l岁以下的死亡人数,约为正常时期的2倍。从死因上看:因支气管炎死亡704人,为正常时期的9倍;因冠心病死亡281人,为正常时期的2.4倍;因肺结核死亡77人,为正常时期的5.8倍。除此之外,因心脏衰竭、肺炎、肺癌、流感以及其他呼吸道疾病死亡的人数也都成倍增长。

    痛定思痛出台《空气洁净法案》

    直到12月10日,冷风经过英格兰,强劲的西风带来了北大西洋的空气,吹散了笼罩在伦敦上空的烟雾。人们才如释重负,肺部又重新吸进了清新、洁净的空气。直到灾难过去后,伦敦城中的825万居民才意识到,当代最可怕的一次空气污染灾难曾经降临到自己头上。然而,死神并没有远离伦敦。在此之后两个月内,由于又有近8000人因为烟雾事件而死于呼吸系统疾病。当时人们没发现有什么异常,一周后才发现许多人死于呼吸道疾病。后来,人们重新检查了当年的肺的样本,发现有许多重金属、碳和其他有毒元素。大雾所造成的慢性死亡人数多达8000人,与历年同期相比,死亡人数陡增3000—4000人。

    关于“空气污染足以致命”的报告,最先是由验尸官、病理学家以及死亡登记处向议会呈报的。尽管长期以来这些报告都在不断地送往政府的讨论桌,但是时任地区政府部长(后来成为英国首相之一)的哈罗德·麦美伦并不认为政府能为伦敦的“烟雾”做点什么。麦美伦甚至认为,民众渴望政府去解决每一个问题的想法,是一个福利国家最大的弊病。他的意见代表了许多高官的想法。因此,改革空气质量的问题一直未能提上议程。1952年的事件引起了民众和政府当局的注意,使人们意识到控制大气污染的重要意义,推动了议员们认真考虑这个问题。平时议员高官们可以喝从法国运来的洁净水,可以吃从荷兰运来的干净蔬果,可以不受交通拥堵、城市混乱和治安问题的影响,但是他们无法不呼吸同样污浊的空气,不法不同样深受其害,亦正因如此,推动了英国空气治污立法的飞速发展。

    1954年12月,杰拉尔德·纳巴罗爵士在议会建议,要求政府对任何造成伦敦空气污染的行为进行干预,杜绝或减少烟雾的排放。法案得到众多议员的支持,并于1956年7月得以通过。这就是世界上第一部空气污染防治法案——《空气洁净法案》。法案要求政府大规模改造城市居民的传统炉灶,减少煤炭用量;冬季采取集中供暖;在城市里设立无烟区,区内禁止使用产生烟雾的燃料;将煤烟污染的大户——发电厂和重工业设施迁到郊区。1968年,伦敦又颁布了一项清洁空气法案,要求工业企业建造高大的烟囱,有利于大气污染物扩散。1974年出台《空气污染控制法案》,规定工业燃料的含硫上限。

    与此同时,伦敦针对空气污染的两大源头——工业和交通进行整治。工业革命开始以后,工业污染迅速成为社会关注的焦点。于是,20世纪60年代开始,伦敦从碱工业污染(排放氯化氢气体)治理人手,开始了工业污染治理历程。1990年,英国通过了《环境保护法》,提出了两类污染控制办法:针对大型、危险的工业设施,由英国国家环境局进行综合污染控制;针对小型、危险程度低的工业设施,由伦敦行政区政府负责监管。对于交通污染,伦敦也出台了一系列抑制污染的措施,包括优先发展公共交通网络、抑制私车发展,以及减少汽车尾气排放、整治交通拥堵等。密如蛛网的地铁线路覆盖整个伦敦,发达的公众交通以及政府对非公交系统用车的高压手段,让公众更乐意选择地铁或公交系统出行。伦敦政府很少配置公车,除首相和内阁主要大臣外,其他的部长级官员及所有市郡长都没有公务专用配车。很多部长和议员们都会住在市区的专属公寓里,每天花上15分钟步行或是搭地铁上班。在伦敦地铁上,市民可能会常常碰到正在看报纸的市长。

    随着1956年英国《清洁空气法案》的颁布,家庭用煤量迅速下降,同时燃油消耗量快速上涨,直至1973年及1979年两次燃料危机,燃油消耗量才逐渐放缓。同时,随着在北海发现丰富的天然气资源,20世纪70年代伦敦开始大量使用天然气能源。1973年顶峰时期(燃油大量降价之前),天然气替换了所有煤市场及60%的燃油市场。2000年,天然气占伦敦市能源消耗的60%。通过一系列立法,工业部门、交通部门、环境部门和媒体舆论都为大气污染治理有序地运转起来。现在,伦敦的雾已经成为历史,只有偶尔在冬季或初春的早晨才能看到一层薄薄的白色雾霭。每一天,英国民众都可以从互联网上查到空气质量的发布情况。伦敦更是建立了大气质量监测网络,从而更好地对各部门的数据、信息进行统一管理和综合分析。通过环境立法、部门协作和监测体系等方面的工作,伦敦已经摆脱了“雾都”之称,永别了那个上万人因雾霾而死的时代,成为真正宜居的国际都市。

    “以法治霾”打造新都市

    做到以法治霾的,并不只是伦敦。在欧洲、美国和日本,也都曾经有过类似的空气污染问题。而随着工业化的进程,各国通过立法和综合治理的方式,都陆续迈向了一个“归还市民清洁空气”的时代。

    在美国洛杉矶,工业发展和人口剧增给环境施加了巨大的压力。工业和汽车每日向城市上空排放大量石油烃废气、一氧化碳、氧化氮和铅烟(当时所用汽车为含四乙基铅的汽油)。这些排放物,在阳光的作用下,特别是在5月至10月的夏季和早秋季节的强烈阳光作用下,发生光化学反应,生成淡蓝色光化学烟雾。这种烟雾中含有臭氧、氧化氮、乙醛和其他氧化剂,滞留市区久久不散。1955.年9月,由于大气污染和高温,使烟雾的浓度高达0.65ppm。在两天的时间里,65岁以上的老人死亡400余人,为平时的3倍还多。许多人眼睛痛、头痛、呼吸困难。洛杉矶失去了它美丽舒适的环境,有了“美国的烟雾城”称号。

    在战后日本经济高速增长的过程中,环境也受到了严重的破坏。大阪市1960年有160天被烟雾所笼罩。其中,污染最严重的西淀川地区多数时间里空气中的S02含量都达到了1—3ppm,大大超出标准线。由于工厂排放出来的黑烟和汽车尾气,造成了十分严重的污染,甚至白天都看不到太阳。为了改善这一局面,一位姓森协的医生和受害者家属一起组建了一个申诉团队,将西淀川区周边的污染企业和作为道路管理者的政府告上了法庭,引起了社会的广泛瞩目。这场旷日持久的诉讼直到20年后的1996年才终于解决。原告不仅从被告企业那里获得了39亿9千万日元和解金,而且污染企业还被责令要担负对公害地区的安全和健康社会的重建责任。

    与此相似,美国于1973年出台了《空气洁净法案》。法案授权环境保护署(EPA-Environmental Protection Agency)整治“危害公众健康和空气质量”的污染问题。除了环保署的监管,美国政府也十分重视《空气洁净法案》的推动和实施。这项法案与空气污染的战斗历史已持续了40年,其间,它避免了超过40万的人类早逝状况以及各种因为空气污染而可能引发的呼吸道感染疾病。在欧盟国家,也出台了通过减少污染物排放来防治雾霾天气的应急举措和长效机制。自2005年1月1日起,欧盟对可吸入颗粒物(PM 10)上限作出严格限制,规定空气中PM 10年均浓度不得高于40微克每立方米,日均浓度超过50微克每立方米的天数不得超过35天。一旦浓度超标,欧盟成员国均有义务启动自己的“空气清洁与行动计划”。启动这一计划,既意味着车辆限行、限速、工业设备限制运转,也意味着通过技术手段减少排放,如给汽车安装微粒过滤装置等。

    摘自:《照进角落的光》P24-29页,法律出版社2018年4月出版。内容简介:角落无处不在。无论生活在纽约、东京、广州,还是汉堡、伦敦、喀布尔,每个人其实都是一座孤岛。那些沉默,与其说是宽容,不如说是冷漠;与其说是平和,不如说是麻木。这种麻木成了习惯,即使关乎自己,只要不马上危及性命,都不至于走上寻求救济之路。大家像等待戈多一般,等着一切“突然好转”。你我都知道,这样是不对的,却缺乏改变的勇气和动力。或许我们需要的,是一道能够照进角落的光,有人称其法律,而我们更愿称为希望。

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