我国法规和政策文件规定下的PPP运作模式分类


杨伟东等主编 已阅1431次


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二、我国法规和政策文件规定下的PPP运作模式分类

我国PPP运作模式的具体分类主要建立在法规和政策文件的规定下。目前,财政部和发改委发布的各类文件材料对于PPP模式均有说明,但不同法规与政策文件提出的PPP运行模式各有差异。
(一)PPP基本运行模式及定义
财政部于2014年发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[ 2014]113号)中,具体规定了我国PPP项目的基本运作模式:“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设一运营一移交、建设一拥有一运营、转让一运营一移交和改建一运营一移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。”该文件在附2中具体给出了每种模式的基本定义,如下:
1.委托运营( Operations&Maintenance,O&M),是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。
2.管理合同( Management Contract.MC),是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让一运营一移交的过渡方式,合同期限一般不超过3年。
3.建设一运营一移交( Build - Operate - Transfer,BOT),是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
4.建设一拥有一运营(Build - Own - Operate,BOO),由BOT方式演变而来,二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权,但必须在合同中注明保证公益性的约束条款,一般不涉及项目期满移交。
5.转让一运营一移交('rransfer - Operate - Transfer,TOT),是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20~ 30年。
6.改建一运营一移交( Rehabilitate - Operate - Transfer,ROT),是指政府在TOT模式的基础上,增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20—30年。
(二)适用范围的一般规范
1.经营类与非经营类项目之分
国家发展改革委2014年颁布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中,对于不同类型项目所适用的不同运作模式进行了初步规范:
(1)经营性项目。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设一运营一移交(BOT)、建设一拥有一运营一移交(BOOT)等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。
(2)准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设一运营一移交(BOT)、建设一拥有一运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件。
(3)非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设一拥有一运营( BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容,把有限的资金用在刀刃上,切实提高资金使用效益。
2.新建与存量项目之分
国家发展改革委2016年颁布的《关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》(发改投资[ 2016]2231号)根据投资对象项目实物是否已存在,将PPP项目分为新建项目和存量项目两种,并针 对两种分类给出了不同的运作模式选择建议:
政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。新建项目优先采用建设一运营一移交( BOT)、建设一拥有一运营一移交( BOOT)、设计一建设一融资一运营一移交(DBFOT)、建设一拥有一运营(BOO)等方式。存量项目优先采用改建一运营一移交(ROT)方式。同时,各地区可根据当地实际情况及项目特点,积极探索、大胆创新,灵活运用多种方式,切实提高项目运作效率。
(三)对其他具体适用范围的规定
1.市政基础建设项目
国务院2014年颁发的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014] 60号)中强调要推进市政基础设施投资运营市场化,并对PPP运作模式中的价格机制进行了具体指导:
(1)积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式,鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目,政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让一经营一转让( TOT)等方式,将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。
(2)完善市政基础设施价格机制。加快改进市政基础设施价格形成、调整和补偿机制,使经营者能够获得合理收益。实行上下游价格调整联动机制,价格调整不到位时,地方政府可根据实际情况安排财政性资金对企业运营进行合理补偿。
2.基础设施和公共事业特许经营项目
我国多部门在2015年颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第25号)中,针对基础设施和公用事业特许经营项目具体规定了适用的PPP运作模式:
(1)在一定期限内,政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础施和公用事业,期限届满移交政府;
(2)在一定期限内,政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业,期限届满移交政府;
(3)特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后,由政府授予其在一定期限内运营。
分析可得,上述三种模式,即为BOT(Build - Operate - Transfer,建造一运营一移交)、BOOT(Build - Own - Operate - Transfer,建造一拥有一运营一移交)、BTO(Build - Transfer - Operate,建造一移交一运营)。
3.公共服务领域
国务院2015年在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015] 42号)中主要针对公共服务领域中的PPP运作模式进行了规定,并针对投资对象项目实物是否已存在区分了存量项目和新建项目两种:
(1)化解地方政府性债务风险。积极运用转让一运营一移交(TOT)、改建一运营一移交( ROT)等方式,将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参
与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目,进行变相融资。
(2)提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要,结合财政收支平衡状况,统筹论证新建项目的经济效益和社会效益,并进行财政承受能力论证,保证决策质量。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素,合理选择建设一运营一移交( BOT)、建设一拥有一运营(BOO)等运作方式。

摘自:《PPP项目法律实务》,人民法院出版社2017年8月出版。

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