为什么要引入可视化管理


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第二章 为什么要引入可视化管理
第一节 可视化管理有可能运用于法院吗
一、法院管理与企业管理有本质区别
法院与企业最大的不同,便是司法的性质。司法是国家向社会输送正义的一种方式,其功能是惩罚失范行为、解决矛盾纠纷、确立行为准则。法院内部管理的对象是高度智慧化的职业群体。这与一般产品生产者或服务提供者相比,有着天壤之别。
法院管理有着自己的特点。有人曾经形象地说,法院管理总结起来有“三不”,即“看不见、管不着、受不了”。意思是法院内外平常有许多事情领导是看不见的,法官下班以后在什么地方、跟什么人在一起、在干什么事情,都是看不见的,院长有许多事情根本管不着,但一旦出了问题又会让人受不了。这“三不”其实也正好把法院管理的三大特点描述出来了:
一是权力运行的行政化。其表现很多,比如,法官套用行政级别,内部机构采用行政科层制,事务安排实行垂直命令等。这种运行方式与司法管理规律不相适应。
二是权力行使的分散性。法院的案件数量很大,但都分散在各个法官手中。这种情况下,管理者不可能看得到每个人手头的每个案件是如何办理的,更不可能看到案件审理执行过程中的每个细节。
三是权力行使的自主性。法律适用的过程必须高度仰赖法官的智慧,法律赋予了法官非常大的自由裁量空间。这就决定了法官具有相当大的自主权。这也是法院管理的难点之一。应当说,法官自主性与管理的现实需求之间存在巨大的冲突。
二、可视化管理并非企业管理的专利
其实,可视化管理并非只有企业管理中能用。各国管理实践表明,可视化管理不仅适用于制造企业,也适用于酒店、银行、保险公司、
大学等机构。
美国教育界也非常积极地提倡采用实证方法来加强对教育领域的管理。乔治。布什当政时期,曾经提出了一个《不让一个孩子掉队法案》(也称WWC工程)。这项计划涉及一些对抽象性问题的判断和
评价,如教育方法的科学性。该计划通过收集所有与教育相关的实证研究及相关数据,在此基础上进行各种维度的分析,并将结果公之于众,试图使抽象问题能够以可以看得见的方式进入公众视野。
可视化管理之所以可以进入各种领域,是因为行为、过程、结果等的可视,是一切管理的内在要求。法院管理同样需要使工作状态、工作目标、价值导向等看得见。
三、法院管理亦具有可视性
法院管理,虽然看上去许多事情比较抽象,并非十分直观清晰。但如果认真深入地分析。我们会发现法律管理在许多方面都具有可视性。通过一定的手段和方法,许多被认为看不见的事情,都是可以看得见的。
例如,办案效率可以通过结案天数等数据看出来;办案质量可以通过二审改判发回和申诉改判发回等数据看出来;群众满意度则可以通过投诉、申诉、服判息诉等情况看出来。而庭审质量、文书质量等,均可以找到相应的方法实现可视化。至于文印、档案、书记员记录、调研法宣、警备保障等综合性工作,虽然与审判、执行工作有着较大差别,但仍然可以通过相应的方法实现可视化。
第二节 运用可视化管理的必要性
一、当前管理中存在的问题
《中国青年报》曾经报道,2011年4月,J省在排查瘦肉精过程中发现:从H省和S省的两个县调往J省的生猪中,检测出生猪尿样中含有瘦肉精。4月2日,J省农委向N市发出紧急文件,要求全省暂停
调运和销售上述两地的生猪,不要让之流入市场。N市农委于4月8日转发上述文件,N市商务局生猪定点屠宰办公室(以下简称屠宰办)于4月15日收到该文件。此时,文件所涉生猪已经在市场销售一空。然而,这则新闻里面,没有任何一个部门认为自己有责任。
记者在调查中发现,加急文件走了14天。J省农委办公室确认,那份文件他们当天就发下去了,他们只负责下发到各市农委,不直接
向商务局发,至于N市农委怎么转发的文件,不得而知。同时,这份文件到底是怎么到达N市商务局的,J省委农委办公室的人说不清。更耐人寻味的是,N市农委和商务局都认为,这件事情不在他们的职责范围内。
事实上,关于查处瘦肉精的文件每年都有,专项整治检查也年年都有。从国务院下发文件,到农业部、商务部、公安部、卫生部、工商总局、质监总局等九部门联合发文查处,几次牵头发文的部门不一样,联合发文的部门数量也不相同。如此多的部门、如此高密度地专项整治,却管不住瘦肉精,问题到底出在哪里?
类似的现象无论是在政府机关,还是在法院,或多或少都时有发生。
2008年6月,我到上海市长宁区人民法院赴任院长后,发现了一些问题,引起了我的思考。
第一,当事人联系不上法官。我连续收到投诉信,都是关于打电话找法官找不到的问题。最多的一封信中,3天内打了33个投诉电话都没有找到人。后来,我发现,这个问题非常普遍。同时,我也注意到,院里曾于2007年制定了一个关于如何转接电话的规定。根据这个规定,如果电话打进来时法官不在,接线员应当依次把电话接到书记员、内勤、值班长或者庭长处。按照这一规定,就不应该发生当事人找不到法官的问题。但事实上,无人接听电话的事情却是经常发生的现象。这充分说明,有制度不执行比没有制度更可怕。
第二,代管款经常长时间无人确认。我们的财务部门定期将收到的代管款项列成清单在内部网络上公布,要求各相关部门前去确认,以便加强管理和及时发放。但非常奇怪的现象是,公布的清单总是一直挂在那里,最后越积越多,最久的已经超过了五年。这些代管款,有的是财产保全的担保金,有的则是被执行人交付的执行款。有些执行款,挂在账上几个月的也有。一方面是执行难,另一方面执行到位的款项却又不及时处理、发还给申请执行人。
第三,执行调查效率低,一个案件过了四五个月还没有完成调查是常态现象。还有些超审限或超执限的案件控制不力,因为各种原因,这些案件躺在柜子里睡大觉,迟迟不见动静。
第四,结案不均衡。月底突击结案习惯导致法官总是到下半个月尤其是临近季度末、月底时才开始紧张起来。这样就带来了法官下半月经常加班的情况,书记员也只能随之加班。与之相随的是,档案室、物业、食堂也必须跟着加班。这个习惯年复一年、日复一日,非常难改变,强调了很多次也没有用。后来,我们采取了一些特殊措施,情况才得到好转。
第五,裁判文书差错率高。裁判文书印制完毕后经常因为再次因为现差错而重印,重印的数量大。这个问题持续了很长一段时间。文印室的同志说看着那一摞摞文书因重印而作废,心里感觉非常难受。
第六,改发原因反馈滞后。当时,审监工作有二审改发案件的原因分析制度,发回重审的案件必须进行改发原因分析。审监庭会把初步的原因分析发送给各个审判庭。根据制度规定,各庭应当在一定期限内把各自的意见反馈给审监庭。但实践中,审监庭必须一遍又一遍地催促各庭反馈意见,不堪其烦。这种现象,也在一年又一年地重复着。
第七,法庭设备维护状况不佳。我经常到法庭旁所案件。有一次,我注意到一间法庭里的法庭席因为时间长了面板有些翘起来了。后来我又到那个法庭去了好几次,发现那块翘起来的面板始终没有修好。有的法庭里,灯管坏了一直没有人去换。有的窗帘挂钩掉下来也一直没有人装回去。庭审结束后,空调和灯都不及时关闭,大门敞开,令人心痛。其实,这些看上去细枝末节的琐碎事情背后隐藏着大量管理上的问题:法官和书记员看见了没有人报修;没有人报修是因为他们认为这件事情与自己无关;负责法庭设备维修的后勤人员很长时间没有巡检;没巡检的原因是根本没有人要求他们巡检;没有人要求巡检是因为从来没有制度规定要这么做;没有制度这样规定是因为大家都觉得法庭设备破烂对司法公正的形象不会有影响……
第八,审计鉴定评估导致诉讼迟延。2011年,长宁法院信息系统上公布的数字达70余件。后来,我们对之进行了深入调查,发现有10余起案件根本就没有送过鉴定。我院审监庭向各审判庭发出指令,要求各部门把所有送审计鉴定评估案件的卷宗移交给审监庭。结果,有许多承办人不愿意把卷宗移交出来。最后费了很大劲总算收上来。结果一查,查出一大堆问题。我到长宁法院以后,我们曾专门针对审计鉴定评估出台过一个规定。这次查出的问题中许多在我们的规定中都有,但实践中法官们根本就没有遵守这些规定。
我们法院管理中存在这样或那样的问题并不可怕,可怕的是大家都不把这些当作问题。时间一长,渐渐地变得熟视无睹。
二、问题的成因——不可视
上文中N市农委、商务局出现的效率低下、执行力弱的问题以及我们法院在日常管理中发生的一系列问题,其原因是什么?
究其根源,是因为我们的管理中缺乏关键要素——可视力。比如在上述情形中,责任看不见、效率看不见、工作现状看不见。政府的文件流转,其效率未能进入管理者和社会公众的视野,引起的后果都不需要承担责任。只要按照规定的程序走文,机关里的每一个人就都是安全的,都不会承担任何责任。这样,尽管文件中涉及的问题十万火急,但没有人会认为自己有责任对该份文件作加急处理。
中国传统文化比较崇尚模糊逻辑,强调经验和概念,习惯于定性而不是定量分析。比较忽视科学、技术性的规范。我们办事方式比较强调弹性,应变力较强,适应力强,擅长灵活变通。强调处理好人际关系,一团和气,管理中不太愿意因循规则,不愿意得罪人,“和稀泥”的方式较为普遍。强调中庸和平衡。在领导方式上,讲究深藏不露,问题和原因不能说得太白,许多时候要靠下属自己去悟。而下属在汇报工作时,也经常采取大而化之的方法,这样就比较容易过关。因而,在这种文化背景下进行的管理,其本质就是“治人”,管理的方式则是“人治”。
在我看来,法院管理中存在八个“看不见”。这里所说的“看不见”,是相对而言的。有的法院可能解决得好一些,可视化程度比较高,但也有的法院可视化程度比较低,问题表现得就会更加严重一些。
1.价值导向看不见
目前,我们在管理的价值导向上,还存在较为明显的结果导向,晋升重考试考核,轻日常工作表现,难以调动广大法官日常的工作积极性。不少领导经常会在工作报告中强调,要坚持正确的价值导向。但真正落实到实际工作中时,又往往看不到这种价值导向。例如,有的领导到年底评先进时,经常会作出与实际工作状态不相一致的“平衡”。一些工作表现并不算出色的人员会被表扬、奖励,而那些工作表现较好,但不太会在领导面前表现的人反而会名落孙山。
有时候,领导虽然口头上强调某一方面的工作要求,但在价值导向上并未得到充分展示。例如,有的领导经常说法官要注意加强做群众工作,但在绩效考核时,却并未把群众工作效果放进去。
再以少年审判工作为例。现行绩效评价体系,完全是以结案数、结案效率等指标为核心构建。但少年审判工作往往需要以庭前考核、法庭教育、判后回访等工作为核心。这样,少年审判的中心工作—— 教育挽救青少年,在我们的结案绩效体系中就没有任何体现。
2.计划目标看不见
许多干部在工作中不擅长制订计划和目标,经常容易出现顾此失彼的现象。计划性差,其中一个重要的表现就是经常性的加班加点。当然,加班加点并非全然因此产生。有的工作,临近控制节点才想起来,于是一件平常就应该办妥的事情,变成了一件紧急的事情。还有的工作,领导问起的时候才想到要做,结果一下子措手不及、手忙脚乱。
3.计划落实看不见
许多工作布置下去,时间一长,经常如泥牛人海、杳无音信。领导不催,下属不办。这也算是机关工作中的一些非常有特色的现象。旧社会官场上还有一种官场恶习,下属对上司的命令内心里不想落实,就采用所谓“软顶”的办法,称之为“荫干”。这种做法在今天的机关工作中已不多见,但并没有完全杜绝。
执行力是管理中一个十分重要的难题。法院管理中亦同样存在这一难题。执行力弱的一大表现,就是工作计划不能落实。有些部门,计划制订得很好,但执行情况如何,却心中无底。有的根本没有检查督促过。到年底一总结,除了“成效显著”这类抽象评价之外,问题依旧。
4.评价标准看不见
工作评价标准,是管理上的一个重要手段。但非常遗憾的是,我们的许多工作经常会出现评价标准不明晰等问题。例如,我们经常举办的庭审评比,就缺乏比较清晰明确的评价标准。法官驾驭庭审能力的高低,不光看开庭效率和对当事人的态度,还取决于许多不确定因素(见民事案件庭审规范考评表)。至于裁判文书评比,情况也大体如此,单纯用篇幅长短或内容繁简来评价,不能真正反映法官的说理能力和水平。
各单位日常都会布置很多工作,但这些工作到底如何完成才算好或者不好,存在哪些技术性要求,标准并不十分明确。这样一来,工作中就会发生不少无效劳动、低效劳动,敷衍对付现象时有发生。还有的法院虽然有工作标准,但未向大家公示,所有部门和人员各行其是,工作质量、效率难以得到提高。
5.工作状态看不见
于多干少看不见、干好干坏看不见,是法院管理中比较常见的老大难问题。机关每年进行的先进评比,经常会出现互不服气的情况。许多人都认为自己才是干得最多、最好的。其根源,就在于我们在管理中不能做到工作状态看得见。由于平时不积累工作数据,到年底考核评比时,因为缺乏数据基础,大家凭感觉甚至根据领导意思评比,结果努力工作的同志屡屡吃亏,表现平平的却屡屡被照顾,很大程度上影响了大家的积极性。工作状态看不见,还表现为无效劳动看不见、工作习惯看不见以及方法优劣看不见等问题。这样一来,工作中存在的问题自然就看不到了。
6.公众评价看不见
在目前管理过程中,我们往往重内部评价,轻外部评价;重法律评价,轻社会效果评价。
司法为民也是我们年年要讲的事情,但严格地说,每一位法官或审判辅助人员对待当事人的态度怎么样,接待方法或能力如何,管理者未必心中有底。这里有几种情况:一是法官接待现场工作状态如何,办案过程中对待当事人的态度如何,我们不一定看得见。二是当事人的投诉是否有道理,很难作出判断。三是判决是否公允,是否充分考虑了当事人相关的各种因素,我们无从判断。四是在出现结案利益与群众工作要求冲突时,法官能否把群众利益看得重一些,很难看清楚。有时,苦口婆心做点工作,一起矛盾就会化解掉,但并非每个人都会愿意多说这几句、多跑这几次。对于那些被评为先进的典型人物,大家对其工作状态看得很清楚,但大多数法官的工作情况其实处于模糊状态。
7.长效机制看不见
机关管理文化比较推崇发号施令、就事论事式的模式。管理者往往更多关注某件事处理得如何如何。一件事情发生以后,关注点往往在于紧急处置,然后追究责任,但机制上的原因却容易被忽视。事后的分析或对策也较为粗浅,一份处理报告上通常会写上“制度不健全”以及“制度执行不严格”等字样。至于具体是哪一项制度不健全,为什么制度未能起作用,则无人深究。
8.管理水平看不见
对管理水平的评价,是一件非常困难的事情。从哪些方面人手,如何确立客观的评价标准等,都需要具备一些专业的判断。但我们对管理水平的判断,基本上只有一些主观印象的评价。
在日常管理中,存在重办案,轻管理;重制度性建构,轻制度性落实的情况。虽然制定了大量规范,但同时也有相当数量的规范未落到实处。对于法院管理人员(如院长、分管院长、庭长、审判长)的业务管理能力、管理情况尚缺少一种客观、科学的评价标准体系。目前,我们组织、人事部门对干部的评价,基本上只能通过年度述职,单是德、能、勤、绩、廉五个要素也很难评判其管理能力。
第三节 法院可视化管理的可行性
一、法院管理要素可能实现可视化
可视化的方法很多,包括现场调查、数据分析、文本分析等。这些方法可以为我们解决法院管理中的许多问题提供方法。现场调查,可以为法官的庭审水平、接待当事人的工作态度等提供依据。文本分析可以对法官的裁判文书制作质量、水平等作出判断,还可以评价其对法律适用的准确性、法律推理的逻辑性。数据分析的力量就更加强大了,在大数据时代,这几乎是可视化管理的核心技术。审判活动、工作方法、工作作风、管理活动、当事人、法官、司法服务等各方面,都可以通过数据分析来进行管理。尤其是一些看上去比较抽象的问题,也可以通过可视化方法呈现。那么,抽象的审判行为是否可能实现可视化呢?必须承认,审判行为与企业生产行为有着本质区别,不能简单地像生产流水线那样实现可视化。但是,审判行为也有许多规律性的东西。例如,经过对超过18个月审结的老案的统计分析,可以发现诉讼迟延最为常见的原因是“五个不固定”。

通过这五个不固定,就可以分析法官在法律适用方法上存在的问题,并及时找到管理上必须加以改进的地方。
又如,如何判断裁判文书的质量,一直是审判管理中存在的一个难题。但如果对裁判文书进行文本分析,就可以对裁判文书进行质量评定。文本分析如何进行,又是一个常见的难题。但如果采用“九个一致”的检查方法,就可以让裁判文书在逻辑结构方面存在的问题浮出水面。
这九个方面的一致性要求,可以进行裁判文书质量和逻辑性分析。
对于审判行为中艺术性的一面,应该充分尊重法官。当然,这些 方面显然是仁者见仁、智者见智的评价。但无论如何,水平高下,社会自然会有分晓。对于审判行为中技术性的一面,则应建立起技术性评价标准体系,使之从不同的角度、不同的层面可视化。在具备了审判思路和逻辑结构判断的基本要素后,如果再加上主观性评价体系,比如,抽样调查、现场评分、面试等,就可以对法官的办案能力或水平进行评价了。
二、可视化管理的基本条件已经具备
可视化管理之所以具有可行性,有三方面的原因:
其一,管理的专业性逐步上升。随着法院近年来的发展,法院对管理越来越重视,各级法院纷纷设立审判管理办公室。审判管理的专业性越来越强。同时,对审判管理的专业化分工也在逐步细化。与之相伴的一个现象就是,法院领导和审判管理部门在管理分析能力上有了较大提升。
其二,管理的基础数据逐步完善。随着信息化水平的不断提升,法院管理者所能获取的数据越来越多、越来越深入细致,数据范围覆盖了法院工作的各方面。如某基层法院可掌握的基本数据有:审限内结案率、执限内执结率、月均存案工作量、当前存案工作量、均衡结案度、18个月以上未结案数、30个月以上未结数、延长审限未结率、民商事调撤率、民商事调解率、民商事撤诉率、一审民商事普通程序调解率、一审服判息诉率、一审民商事服判息诉率、二审瑕疵改判发回率、申诉率、民商事案件申诉率、裁定再审率、生效案件改判发回率、实际执行率、执结率、初执标的清偿率、执行标的清偿率、案均执行标的清偿率、向上级法院投诉率、立案投诉率、平均审理天数、平均审限天数。
其三,科技手段正日益渗入管理细节,为管理可视化创造了越来越多的条件。比如,我们现在的庭审录音录像系统、接待窗口的录音录像系统、二维码、手机APP以及互联网,都为我们提供了全新的可视化手段。

摘自:《[精装]法院的可视化管理》,法律出版社2017年8月出版。内容简介:当前全国先进地区法院都在积极探索、尝试和推进司法改革的各项举措,其中法院管理全程可视化建设可以说是法院工作方式的一项重大革新。可视化管理制度可以在落实司法责任制,解决长期以来责任难落实、责任难追究的问题等方面发挥重要作用。
本书即是邹碧华院长可视化管理思想的集中展现,对可视化管理的界定和引入原因以及法院各项工作如何实现可视化进行了详细的分析和论述。

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