程序到位很关键


林庆坚 已阅574次


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程序到位很关键

很多行政行为的错误,不是适用法律和认定事实的错误,而是违反程序的错误。
曾经,沿街乱停车现象严重,交警为了提高效率,对于违法停放机动车行为,不管车主在不在场,直接在机动车玻璃上贴罚单。而罚单是一种行政处罚决定书,是记载当事人违法事实、处罚理由、依据和处罚决定等事项的具有法律强制力的书面法律文书。许多被处罚的车主,看到贴着的罚单,才知道已经被处罚。
<行政处罚法》明确规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利,当事人有权进行陈述和申辩。不遵守法定程序的,行政处罚无效。”直接贴罚单就剥夺了当事人相应权利,这在本质上是程序违法的执法行为。
一位新闻工作者,在被交警贴罚单后直接向法院起诉。他的起诉状很精彩,我摘录如下:
“告交警决非为了哗众取宠。我的目的是想借此提高交警的执法水平——那就是执法者首先要懂法、守法。
执法者不懂法,是法治国家的不幸。
被不懂法的执法者粗暴处罚,是公民的悲哀。
如果你认为我是真心疼那100元钱,那我可以给你算~笔账:为了这个官司,我交的诉讼费是80元,法院文书快递费是100元。如果我胜诉,80元诉讼费由被告承担,加上退回来的罚款,看上去我好像正好不亏不赚,还要贴点时间精力,但事实上即便官司赢了,交警还可以对我的‘违法行为’做出重新处罚(即撤销原错误处罚,做出新处罚,就是去银行交钱)这个时候就不是100元了,肯定要罚200(最高限额),那我虽然赢了官司,却额外还要再贴上100元,加上文书快递费100元,即共花费300元;如果我败诉,那么80元诉讼费、100元法院文书快递费,再加上原先的100元罚款,共花费280元,这么一算,无论这个官司输赢与否,我都没有钱赚,相反只会付出更多的钱(300或280元)。这是一个有趣的事情,官司赢了我花300元,官司输了倒只要280元。但是,我希望我能胜诉,因为我将赢得公理,交警将暂时输掉面子却提高了执法能力。这是一件双赢的好事。
所以从本质上说,这其实是一个公益性质的官司。一来可以提醒交警,执法的前提是有法可依;二来告诉广大车主,要懂得利用法律武器捍
卫自己的权益不受侵犯。我们不能眼睁睁地看着一些不懂法不守法的执法者随心所欲地破坏我们的社会秩序。”
交警直接贴罚单行为,明显违反了《行政处罚法》规定的处罚程序。法院当然不会文持交警不告知当事人,剥夺当事人进行陈述和申辩的机会,直接作出行政处罚的行为。交警几次败诉后,吸取了教训,为了在提高执法效率的同时,保障当事人程序权利,张贴违法停车告知单作为非现场执法方式应时而生。违法停车告知单与罚单不同,是在当事人不在场的情况下,张贴在其车辆上要求车主前去指定地点接受处理的单据,具有两个属性,一是非行政处罚性,二是不涉及公民权利义务性。以告知单取代罚单就是为当事人申辩提供可能,实现程序合法。
类似交警贴罚单的行为,其他行政机关同样存在,我们不能为了工作的便利,只重视实体合法,疏忽对程序的把握。
小许是一位新进的公务员,也是法律系毕业生,因为和我同专业,年龄比我小很多,初见面就称我师兄。
性格随和是小许的一大优点,而且他工作态度很积极,做事效率也高。另外,他还头脑灵光,懂得随机应变,办事都很妥当。人事部门领导相中他的能力,上岗培训结束后不久,小许就被安排到了稽查局,担任税务案件审理的重任。
税务案件审理工作是税务局的重点工作,很考验人的综合能力,很少有新进的公务员能有机会到这一重要岗位锻炼。小许珍惜这次机会,工作愈发努力。一年下来,他办理了不少税收违法案件,都很顺利。后来科长就将一起较复杂的案件交给他办。这案件涉及程序复杂,需要证明的内容环环相扣,工作量很大,被处罚对象又很不配合,耽搁了不少时间。小许忙忙碌碌,总算将案件审理工作一步一步往前推进,接近收尾,但规定完成任务的期限也快到了。
小许只好快马加鞭,抓紧整理手头的材料,完成税务案件审理工作报告,拟出税务行政处罚意见,赶在期限最后两天将处罚内部审批表交给上级审批。然而不巧的是,科长刚好在湖南出差,要过几天才能回来。小许昕到这个消息,不免感到有些头疼。他粗略算了算时间,要是等到科长回来签字审批之后,再进行后续的工作,时间一定不够,再加上到时候手忙脚乱,要是忙中出错,就更不好了。小许急忙给在外地的科长打电话,科长说:“你把所有处罚材料和文书都准备好,我回来马上签发。”他按捺下心中的焦急,思量着不超过期限、不让工作进度落后的法子,就是按科长意见,提前在电脑里拟好处罚决定书,这样等科长回来审批完成,就可以简单修改或者直接取用。
小许决定拖延一时不如早做一日,按照审批表上的初步意见,在电脑里拟定了一份完整的处罚决定书。他推测科长应该十月二十八日晚上能回单位,就在决定书最后的落款时间处,写上了“十月二十九日”的字样——这样,等科长回来审批完毕,立即报局长审批,他就可以立刻从电脑里输出处罚决定书。
没想到,因为天气原因,航班被耽误了,三十日那天中午,科长一行人才出差归来。“来来来,这次出差工作很顺利,我还给大家带了礼物,大家自己分一分呀。”正是午休时间,科长喜笑颜开地取出从湖南带来的土特产——姜糖,分发给同事们。在工作劳累之余有了这番“犒赏”,大家都很高兴,嬉笑着分吃姜糖,办公室里弥漫着甜甜的轻松气氛。正在大家开心热闹的时刻,小许也没有忘记自己的本职工作。待科长在办公室里坐定,大家的闹腾声也渐渐弱下来后,他立刻把案子的处罚内部审批表拿到科长面前:“科长,这是最近的那起案子,需要您签署一下审核意见。”科长对案件没有不同意见,拿起笔便开始批示,同时也笑眯眯地赞扬了一番小许的工作效率和工作态度。
在请科长签完审核意见后,小许再往上找到了局长签字。经由局长、科长正式审核同意后,小许回到自己的办公室,从电脑中调出已经拟写好的处罚决定书,因为两级领导都没有不同意见,便立即将它打印了出来。
万事俱备,只欠“红章”。小许拿着刚刚打印出来热腾腾的处罚决定书和相关材料,前去盖好了公章,寄送给被处罚人。当那份处罚书被送走后,小许长长地松了一口气——终于赶在案子的截止期限内完成了所有的任务。而他在领导审批前拟定决定书的事,因为被处罚人没有提起复议诉讼,大家也就不再注意。
半个月后,我到稽查局,指导他们制作说理性处罚决定书,并从稽查局的近期案卷中挑选两个作为典型剖析。拿到小许审理的稽查案卷后,我细看处罚决定书,发现落款时间为十月二十九日,而处罚内部审批表上科长、局长签署审核意见时间为十月三十日。
这是个小疏忽,但不是个小事。如果被处罚人提起诉讼,在法庭的质证中,因为处罚决定书的落款时间在前,领导内部审批同意的时间在后,就可以推翻处罚决定书的真实性或合法性。我赶紧叫来小许,问清出现错误的缘由,仗着自己是他前辈的身份,训导了他一顿,也许这会给小许留下深刻的印象,成为今后工作中程序要到位的宝贵经验。
程序不到位,败诉是小事,会引发更严重的问题,甚至会被追究刑事责任。
按照税务机关内部规定,增值税一般纳税人认定,税务工作人员要到现场查看。当然,增值税一般纳税人数量太多,税务工作人员很难排出时间一一查看。由于绝大多数纳税人都是遵纪守法,而且现场查看也未必能发现什么,所以现场查看的程序印在纸上、挂在墙上,落到实处却打了折扣。北京平谷区国家税务局第五税务所的两名工作人员王成立和刘海龙,在担任税务管理员期间,也许是太忙,也许是太懒,违反规定没有到现场查看,疏于对所管辖的6家公司进行税收管理。而且未对相关公司的纳税申报材料进行认真审查,未对稽核比对异常的完税凭证进行核查分类,也没有对应进行增值税专纳评估的上述公司进行纳税评估,还为存在涉税违法问题的相关公司办理了注销税务登记的手续,致使上述6家公司在2004年至2005年间使用250余份虚假的海关进口增值税专用缴款书进行纳税申报,抵扣进项税额,造成国家税款损失合计人民币5400余万元。
由于王成立、刘海龙在日常的税收征管工作过程中不正确履行职责,致使国家利益遭受重大损失,被法院以玩忽职守罪分别判处有期徒刑三年六个月和有期徒刑三年。

摘自:《行政法治在路上——政府公职律师手记》,人民出版社2017年5月出版。内容简介:依法行政是全面推进依法治国的重要组成部分,是实现依法治国的关键。公职律师在促进依法行政方面发挥着重要的积极作用。全书涉及十多起疑难精彩案例故事,配有30副生动漫画,让普通读者对政府法制工作有更直观的了解。

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