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  • 职务犯罪侦查一体化的比较研究--检察规律与检察民主论

    徐从锋 已阅9569次

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    职务犯罪侦查一体化的比较研究

    比较是认识事物的一种方法。有比较,才能有鉴别。只有把一个事物与其他事物作比较,才能鉴别出这个事物与其他事物的差异点和共同点,才能认识这个事物的特殊性和一般属性。比较的方法在自然科学研究中是率先采用的;在人文科学研究中也是经常采用的;马克思主义经典作家在社会主义科学研究中也采用了比较方法。在目前各种比较学盛行的时候,根据职务犯罪侦查工作的需要,遵循比较的原则,笔者试图对中国历史上职务犯罪侦查体制和西方职务犯罪侦查体制进行比较考察,反思我国当前职务犯罪侦查制度的利弊,为研究职务犯罪侦查一体化机制探觅路径。

    一、中国职务犯罪侦查制度的历史考察

    (一)中国古代职务犯罪侦查制度

    中国古代一直实行司法与行政合一的制度,一般刑事案件从侦查到审判均由地方行政长官负责,但对于职务犯罪(在古代称官吏犯罪)的侦查和审判,则区别对待,由专门的机构行使。在古代中国,御史是兼有侦查、揭露职务犯罪职能的主要官职,自秦至清,以弹劾和审判官吏为主的司法机构御史台,始终与处理庶民的普通司法机构并立。①由于御史具有纠弹百官的职权,因此,有的学者甚至认为我国古代的御史即相当于现代的检察官,御史制度可以作为古代东方检察制度的代表。②

    御史制度发端于秦汉、成形于隋唐’、发展于元代、完备于明清,随着清王朝的灭亡,御史制度亦随之消失在历史长河中。

    御史制度起源很早,远在周朝便有“周公使管叔监殷”,春秋战国即有御史之名,为诸侯王亲近之臣,掌文书及记事。诸侯会盟,常有御史随时记事,周君朝会,有“御史在后,执法在旁”。③

    秦朝时期,秦始皇统一中国建立了封建专制的中央集权,为了防止官吏违法违纪行为的发生,巩固中央集权,将御史变为负责纠察弹劾官吏的御史大夫,御史大夫位列“三公”,为副丞相之职,下设御史中丞、侍御史和监御史,以侍御史掌中央各部门的监察,监御史督察郡县。御史大夫执行行政监察和司法弹劾的双重职责,可以根据线索或者皇帝的有关交待,对涉嫌职务犯罪的官吏进行调查和处理。

    汉初设御史府,东汉光武帝改称御史台。西汉武帝时期全国分为十三郡作为监察区,派刺史为地方监察官。汉代御史有九项职能,其中就有查办“吏不廉”、“狱不直”二项。

    魏晋时期,御史台直属皇帝管理,不再隶属于任何其他部门,权力很大,“自皇太子以下无所不纠”,号称“天子耳目”。

    隋代,中央机构中掌管京师治安的是左右武侯府,执掌昼夜巡察,执捕奸非,警卫皇帝。后改为左右武侯卫,并各增设察非掾二人,专门负责调查职务犯罪和纠弹百官之事。

    唐朝御史制度进一步得到完善,实行一台三院制,即在御史台下设立台院、殿院和察院,掌管对从中央到地方官吏的弹劾,监督官吏。御史大夫“掌邦国刑宪典章之政令,以肃正朝纲”。与此同时,谏官组织分隶中书、门下两省,负责规谏皇帝,监督君主。御史和谏言职责分明,形成“台谏并立”的格局。在唐朝,御史的侦查职能进一步加强,它有自己的监狱,而且其任免不归吏部掌握,而由皇帝行使,并可以参与刑部、大理寺会审。

    宋代,中央监察机构大体沿袭唐朝,仍为御史台,主管对朝廷百官的监察和弹劾。同时,监察制度变革,御史始兼言谏之职责,而作为言谏机关的门下省又新辟谏正百官违失的职责。因此宋代台谏机构虽然仍属于两个系统,但在职责上已开始相混淆,进而实行了“台谏合一”制度。在宋朝御史台设台狱,凡违法失职官吏,在送大理寺审判前,先送御史台侦查。

    元朝,御史台和中书省、枢密院三足鼎立,忽必烈把御史台比作他的御医,是医治中书省(“左手”)和枢密院(“右手”)“两手”的,不仅监察官员多,而且品级也高于历朝。元代御史台拥有三项职能:一是纠弹权;二是司法权;三是纠正权。全国分二十二道监察区,设肃政廉访使常驻地方。取消谏院,谏官职能归御史台,台谏合一。

    明朝,进一步提高了御史地位,有都察院的建立和六科给事中的设置,改御史台为都察院,拥有广泛的职权,专职纠弹百官,辨明冤枉,提督各道,发现问题“大事奏裁,小事立决”,并直接向皇帝负责。地方划为十三道,设常驻监察御史。

    清承明制,中央之都察院为全国最高监察机构,实行台谏合一,科道合一,御史不仅监督百官,而且可以接受诉讼,参与案件的审理。

    综上所述,御史制度是我国两千多年来封建君主专制所特有的监察制度,是世界各国未有的一种特殊政治法律制度。它之所以诞生于秦代,长期兴旺发达,经久不衰,不是偶然的,是君主专制中央集权制度的产物,是强化皇权的必然结果。御史制度为维护高度集权的封建统治秩序起到了很好的作用,因而有其科学的一面,对当代职务犯罪侦查制度改革有启示意义。表现在:(一)御史机构组织结构独立,自成系统,为打击官吏犯罪提供了组织保证。(二)御史履行职责独立,秩卑权重,以轻制重。(三)御史独立与皇权监督得到较好的平衡。

    (二)中国近代职务犯罪侦查制度

    中国近代职务犯罪侦查制度,主要是指清末“变法修律”之后到1949年以前的民国时期。近代职务犯罪侦查制度建立在传统的御史监察制度基础之上,同时借鉴吸收了西方近代检察理念。晚清政府在“变法修律”时,从德国、日本、法国等国家照搬引进大量刑事诉讼立法技术,使得当时的侦查制度有了根本性的改变,之后的国民政府时期,基本上沿袭晚清政府引进的立法技术,使得这个时期的侦查模式打上了明显的大陆法系烙印。④

    从清末开始,我国侦查权和审判权开始分离,区分审前程序和审判程序,并引进大陆法系的检察制度,专门成立检察机构,设置于法院内部。检察机构的设置又有审检分离式和审检合署式的区分。.在北洋政府统治时期,采用审检分离式,即检察厅和审判厅各自分别设立,检察机构虽然置于审判机构内,但编制独立,自成一体。之后的南京政府则裁撤检察厅,实行审检合署式,即在法院的编制内设置检察官。不过,无论是审检分离式还是审检合署式,检察官的职权差异并不大。

    1907年,晚清政府颁布《各级审判厅试办章程》,标志着检察机构的正式设置,该章程规定了检察官的职权,主要包括提起刑事诉讼、请求预审及公判、指挥司法警察逮捕犯罪者、调查事实并收集证据等。检察官不仅负有公诉的职责,而且负有侦查的职责。这种公诉与侦查合而为一的权力配置方式,后来亦为民国政府所采纳。由于检察机构是法律意义上的专门侦查机关,故亦为当然的职务犯罪侦查机关。

    民国期间,南京国民政府以及各省政府在公务人员廉洁方面颁布的法律颇多,并且随着其统治危机的加深而炮制愈多。属于一般性的,如《宣誓条例》、《官吏服务规程》、《公务员服务法》、《县长须知》等,其中涵盖政治、军事、财政、文教和社会团体各类人员,内容有“绝不妄费一钱、妄用一人,并绝不营私舞弊及接受贿赂”,“不得假借权力以图本身及他人利益”,“须诚实清廉,谨慎勤勉,不得有骄纵贪惰、损失名誉之行为”等。1931年10月,国民政府西南委员会明令,凡公务员犯有“收受贿赂”罪者,即处死刑;1939年第五战区公布的《约法七章》中,“公务员须绝对公平廉洁,有贪污贿赂罪行者,即予军法处治”。但是由于国民政府“贿赂公行,政治窳败,民怨沸腾”,这些法令,究其实质,不过是用来给国民党统治抹些“政治革新”的油彩罢了。

    1931年,南京国民政府的司法院发布第467号解释令,明确规定:“检察官知有犯罪嫌疑者,无论该犯罪嫌疑人是否公务员及其已否停职,均得实行侦查处分。”在南京国民政府时期,检察官的职务犯罪侦查权在法律上的配置已经比较完善,侦查职权也比较大,譬如可以传唤、拘提、通缉、讯问犯罪嫌疑人,逮捕现行犯,勘验犯罪情形,扣押可用作证据的物品,委托鉴定所提取的物品,签发搜查票对嫌疑人犯的身体、物件、处所进行搜查等。检察官在执行侦查职务犯罪时,不仅可以直接调度警察、宪兵,在必要时,甚至还可以商调军队予以辅助。在法律赋予检察官应有权力的同时,同时也对检察官的侦查权力进行了一些必要的限制。

    综上所述,近代中国职务犯罪侦查制度吸收借鉴了西方近代检察理念和立法理念,与封建统治时期的御史制度相比,初步具备了法治和人权的萌芽。但是,“挥霍无度、穷奢极欲”的晚清王朝和“无官不贪、有吏皆污”的国民政府都承担不起社会历史发展的重任,历史前进的车轮是阻止不了的,其必将被先进的社会制度代替。

    (三)新中国职务犯罪侦查制度

    中国共产党十分重视同公职人员的职务犯罪作斗争,早在民主革命时期,党领导的根据地政权先后颁布实施了一系列有关惩治贪污、渎职等行为的文件和规定,对职务犯罪行为严肃查办。中共五大选举产生了我党历史上最早的反贪污机构,即中央监察委员会。在中华苏维埃时期,建立了中央工农检察部、控告局、检举委员会等监察机构,专门负责苏区反腐败斗争的开展,清除革命队伍中的腐败分子。至1949年12月,经中央人民政府毛泽东主席批准的《最高人民检察署组织条例》第一次规定了检察机关“对刑事案件实行侦查,提起公诉”的职能,标志着我国的职务犯罪侦查体制探索正式开始。1950年8月,最高人民检察署李六如副检察长在第一届全国司法会议所作的报告中,就提出检察机关首先要“注意检察贪污案件”,“注意检察违法乱纪侵犯人权案件”,这实际上已初步指明了检察机关侦查的范围是职务犯罪。①

    新中国成立以来,检察机关作为中国反贪污贿赂机构,其领导体制也随着历史环境的不同经历了多次变化,随着检察机关的沉浮可以分为:初级阶段、中断和恢复阶段、重建和发展阶段、创新发展阶段。②

    1.初级阶段(新中国成立到“文化大革命”前夕)

    在这个阶段,确立了检察机关拥有侦查职务犯罪案件的职能,各地检察机关都建立了职务犯罪侦查机构,其侦查的范围较广,但所侦查的主要是职务犯罪。最具有代表性的是1951年检察机关结合全国开展的“三反、五反”等政治运动,查办了“乔明勋骗取国家财产案”,“刘青山、张子善案”等一大批国家机关及其国家工作人员利用职务之便实施的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件。在领导体制上,检察机关经历了由垂直领导到双重领导,再回到垂直领导体制的历程。

    2.中断和恢复阶段(“文化大革命”时期至党的十一届三中全会前夕)

    这个阶段,由于“左”倾思想的影响,检察机关职务犯罪侦查因被认为“矛盾对内”受到错误批判而逐渐萎缩,直到检察机关被撤销,检察机关职务犯罪侦查工作也随之停止。1976年10月,“文化大革命”结束,人民检察制度获得新生。1978年3月,第五届全国人民代表大会决定,重建检察机关。同年3月5日,五届人大一次会议通过了第三部《中华人民共和国宪法》,规定设置人民检察院。各级检察院按照宪法和法律的规定,对国家机关及其工作人员和公民是否遵守宪法和法律,行使检察权。

    3.重建和发展阶段(十一届三中全会以来到1996年刑事诉讼法的修订)

    这个阶段,检察机关工作开始走上正常发展的法治轨道,职务犯罪侦查工作也进入发展阶段。1979年我国第一部《刑事诉讼法》第13条规定:“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他刑事案件,由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”职务犯罪侦查领导体制也随着检察机关领导体制的调整,再次改为由上级检察院领导,同时对同级人民代表大会及其常委会负责并报告工作。根据1979年《人民检察院组织法》,全国检察机关建立了经济检察和法纪检察部门,重点围绕查处经济犯罪和渎职侵权犯罪。1989年8月,最高人民检察院将经济检察厅更名为贪污贿赂检察厅,实行分级办理大案要案制度,实行侦查与审查逮捕、审查起诉等分工负责的内部机制。1989年8月,广东省检察机关率先建立了全国第一个反贪污贿赂局,后在全国得到推广。1993年最高人民检察院成立了贪污贿赂侦查指挥中心;1995年11月成立了反贪污贿赂总局。

    4.创新发展阶段(1996年刑事诉讼法修订到现在)

    这个阶段,检察机关的职务犯罪侦查职能更加具体和专业。1996年刑事诉讼法规定了“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”的基本原则,强化了人民检察院的法律监督,缩小了人民检察院的侦查范围,将涉税等破坏社会主义经济秩序的普通经济犯罪划归公安机关管辖,由人民检察院专门管辖国家工作人员的贪污贿赂和国家机关工作人员的渎职侵权等职务犯罪,进一步明确了由检察机关侦查国家公职人员的职务犯罪,加强了对国家公职人员职务犯罪的打击力度。同时,检察机关反渎职侵权侦查工作得到进一步加强。1998年,湖南省人民检察院率先将法纪检察部门更名为“渎职犯罪侦查局”,后在全国得到推广。2000年7月,最高人民检察院将法纪检察厅更名为渎职侵权检察厅,直到2005年,最高人民检察院要求地方各级人民检察院渎职侵权检察部门统一更名为反渎职侵权局。

    可见,新中国成立以来,中国检察机关作为法定的职务犯罪侦查机关,其领导体制经历了曲折的发展,但可以看到,检察机关已经发展成为在人民代表大会体制下的与政府、法院并列的,实行双重领导的法定职务犯罪侦查机构。

    综上所述,职务犯罪侦查体制转变的历程说明,一个时期采取怎样的侦查模式,既不是基于法学家或立法者的任性,也不是基于检察机关的主观意志,而是依据当时社会的政治、经济、文化以及民主法制条件和职务犯罪的客观实际决定的,因而是社会发展的客观规律和客观条件的使然。④因此,把握时代前进的脉搏和趋势,顺应时代潮流,使侦查体制与时俱进,是检察机关和立法机关的重大使命。

      摘自:徐从锋著《检察规律与检察民主论》

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