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  • 关于志愿服务风险防范机制--中国志愿服务立法的新探索

    莫于川 已阅11149次

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    关于志愿服务风险防范机制

    现代社会是风险社会,风险元处不在,无时不有。志愿服务是一种自愿、无偿地服务他人和社会的公益活动,其中也存在风险,而且发生概率高,损失可能会很大。志愿服务,尤其是赛会和城市志愿服务,由于涉及的人数众多、服务周期较长、服务强度较大、影响面较广,因而很容易出现风险。据统计,2005年日本爱知世博会,仅前3个月,入场总人次便已超过1000万,在这种状态下,一旦有矛盾摩擦,很容易被激化,轻则导致秩序的混乱,重则造成人员的伤亡。而且爱知世博会的持续时间达185天之久,超常的赛会周期大大增加了风险发生的概率。志愿服务风险一旦发生,将会给不特定的多数人造成损失。综观历次社会活动重大安全事故,主要集中在有大量志愿者参与服务的大型赛会活动中。比如1985年5月的英国布拉德福德足球惨案,因为看台失火导致了56人死亡和200多人严重被烧伤的惨剧。4年后,英国又发生了一起伤亡更为重大的足球惨案,谢菲尔德市希尔斯堡体育场因为球迷的拥挤,导致108人丧生、170人受伤。我国有关方面的调查也显示,在以往的各种志愿服务活动中,11%的志愿者曾遭受过身体伤害,13.3%的志愿者遭受过精神伤害。志愿服务活动中的风险问题日益引起人们的关注,许多地方对此进行探索实践并取得积极的效果。例如,2006年12月22日,中国NGO法律支持网与北京惠泽人咨询服务中心联合主办了以“志愿者安全与风险”为主题的一次沙龙,就聚集了20多家民间公益组织的代表及相关新闻媒体。

    志愿服务中的风险包括志愿者在从事志愿服务活动过程中自身可能遭受的损失以及志愿者在从事志愿服务活动过程中可能给他人造成的损失。他人既包括接受志愿服务的对象,也包括与志愿服务不相关的任何第三人。损失既可能是人身方面的损失,比如身体受到伤害、罹患疾病、人格受到侮辱等;也可能是财产方面的损失,比如随身携带财物的损毁与灭失、财物被盗抢等。志愿服务风险产生的原因是多种多样的,可能来自自然灾害,如酷暑、严寒。地震.洪涝等;也司能来自人为事故,如失火、出B拥挤、人群骚乱等;还可能来自社会安全事件,如纵火、爆炸、投放危险物质等犯罪与恐怖活动。

    关于志愿服务中的风险防范,《波兰公益活动及志愿制度法》规定:“要告知志愿者其所提供的服务对健康及安全构成的一切风险,以及防护这些风险的规则;根据其他独立规定中适用于雇员的那些规则,为志愿者提供安全和卫生的服务环境,包括相关的医疗检查、人身防护及工作中的安全和卫生事务培训。”同时。该法还规定:“根据公共健康保险相关条例,志愿者享有保险利益。…‘对于提供服务期限不满30天的志愿者,受惠者必须为其提供事故保险。”美国1997年的《志愿者保护法》为在各个慈善机构工作的志愿者提供了广泛的侵权责任免除——免除了在任何一个免税组织手下志愿提供服务的服务者的责任,其立法理由是.如果没有了侵权责任的风险.就会有更多的人去从事志愿者的工作,从而使慈善工作的质量和数量都有所提高。尽管这一法律可能损害期待他人以应有小心提供服务的权利,但对志愿服务活动的发展仍具有重要意义。当然,免责不是绝对的。该法同时规定,如果在某个案件中,伤害是由于“故意或刑事罪行、严重的过失、重大的渎职或者是对被志愿者伤害的个人的权利和安全
    有意识的,令人无法容忍的漠视”造成的,原告可以寻求救济。且免责不适用于那些由于志愿者在驾驶汽车、船只、飞行器或其他根据州的法律需要持有执照的交通工具的过程中受到伤害的人。

    在我国的地方法规中,对志愿服务中的风险防范问题也给予了一定的关注。1999年施行的《广东省青年志愿服务条例》规定:“青年志愿者组织根据青年志愿者所从事志愿活动的需要,为参加志愿服务的青年志愿者提供相应的人身保险。”“青年志愿者在志愿服务过程中造成服务对象损害的,由青年志愿者协会依法承担民事责任;青年志愿者协会承担民事责任后,可以向有故意或重大过失且有赔偿能力的青年志愿者追偿部分或者全部赔偿费用。”2001年起施行的《山东省青年志愿服务规定》规定:“青年志愿者组织应当为参加有人身伤害危险的志愿服务的青年志愿者提供必要的人身保险。”“青年志愿者在志愿服务过程中造成服务对象或者其他相关人员损害的,由青年志愿者协会依法承担民事责任;青年志愿者协会承担民事责任后,可以向有故意或重大过失且有赔偿能力的青年志愿者追偿部分或者全部赔偿费用。”2007年底施行的《北京市志愿服务促进条例》规定:“志愿者
    组织和其他开展志愿服务活动的组织应当为志愿者从事志愿服务活动提供必要的安全、卫生、医疗等条件和保障,开展相关的知识和技能培训,为志愿者配发志愿者标志,帮助志愿者解决与志愿服务活动相关的实际困难。”“志愿者组织和其他开展志愿服务活动的组织应当与接受志愿服务的组织或者个人协商,根据需要为志愿者办理相应的保险。”我国台湾地区的“志愿服务法”规定:“志愿服务运用单位应为志工办理意外事故保险,必要时,并得补勖交通、误餐及特殊保险等经费。”“志工依志愿服务运用单位之指示进行志愿服务时,因故意或过失不法侵害他人权利者,由志愿服务运用单位负损害赔偿责任。前项情形,志工有故意或重大过失时,赔偿之志愿服务运用单位对之有求偿权。”

    从前述各个国家和地区的志愿服务立法中可以看到,它们对于志愿者的风险防范大多规定了为志愿者购买保险、由志愿者组织承担侵权赔偿责任,但同时又规定了组织在特定情形下的追偿权。另外,一些地区的立法还明确规定了志愿者所享有的权利,在一定程度上,这些权利条款也有利于志愿者的风险防范。例如,台湾地区的“志愿服务法”第13条第4项规定,志工享有依据工作之性质与特点,确保在适当之安全与卫生条件下从事工作。该规定是对志愿者人身安全利益的事前预防措施,能够较好地避免风险的实际发生,值得在志愿服务立法中借鉴。现在的问题是,我国民间志愿者组织都处于资金短缺状态,很少为志愿者购买人身或医疗保险,即使部分地区的地方立法规定“青年志愿者组织要为在特殊条件下工作的志愿者进行人身保险”,但情况也是如此。总体来说,我国当前志愿服务中的风险仍不时发生,关于风险的防范机制还不健全。有统计显示,目前北京市共有志愿服务队伍约4万支,曾登记过的志愿者约100万人,14%的北京市民曾参与过志愿服务。其中,只有11.2%的志愿者在每次服务中都能得到安全保障,48.5%的公益组织从未给志愿者买过保险,10%的志愿者参加活动时受过身体或精神伤害,9%的志愿者在服务过程中曾不被理解或遭歧视。

    志愿服务中的风险有很多方面,志愿服务立法要特别关注的是志愿者在提供志愿服务过程中所面临的风险。志愿者在提供志愿服务时的风险主要来自两个方面,即自身可能遭受到的身体伤害以及对服务对象或第三人造成损害时的责任承担风险。志愿者在提供服务的过程中造成服务对象或第三人损害,将面临被追诉并承担法律责任的风险。志愿者“好心办坏事”,在服务过程中“惹祸”,责任由谁承担也成了现实立法活动中讨论的热点。对此,有主流观点认为,志愿者根据志愿者组织的安排,在开展服务期间,造成服务对象或者第三人损害的,有关的志愿者组织应当依法承担民事责任,但志愿者组织与服务对象另有约定的除外;志愿者组织承担民事责任后,有权向有故意或者重大过失的志愿者追偿部分或者全部赔偿费用。关于志愿者的生命权、健康权的风险防范,关键是志愿者组织必须给志愿者买保险,同时应对志愿者进行安全培训;志愿者组织有义务告诉志愿者在志愿服务中存在的潜在风险。志愿者侵权法律责任承担的风险防范比较复杂。当在志愿服务活动中发生志愿者侵害服务对象权利的情况时,如果志愿者不是基于故意,该责任的承担者应该是志愿者组织。因为志愿者组织和志愿者之间是一种职务代理关系,所以志愿者组织应该负有对志愿者选任监督的义务。比如,医院在使用志愿者时,应当根据客观标准选择有相应医护能力的志愿者,否则,不胜任的志愿者将会给社会群体利益带来风险和损害。法律应该避免志愿者的行动生的一些负面作用,而要求志愿者组织负有相应的选任监督义务。由志愿者组织承担替代责任存在一个重大问题,就是组织资金的不足,这将严重影响志愿服务的顺利开展,因此可以引入侵权损害赔偿的社会保障机制。社会保障资金的来源是单向的,主要由国家和社会来负担,相对而言,其资金不足的问题不突出。将志愿服务纳入社会保障体系中,由国家财政资助志愿活动,在发生侵权损害赔偿之际,利用社保资金解决志愿者组织财力不足问题,必将减轻志愿者及志愿者组织的风险,推动我国志愿服务的发展。另外,国家和政府在有条件的情况下要为志愿服务设立专项救助与发展基金,解决志愿服务的资金短缺问题。专项基金可由国家或政府财政开支并专项使用。基金可以多渠道来源,如财政拨款、社会组织与个人的捐赠等。

    防范志愿服务中的风险。

    首先,要适当加快志愿服务的立法进程,完善志愿服务风险防范的法律保障。我国目前缺少全国性的志愿服务法律、法规,志愿服务的法律主体、法律责任和法律义务不明确,防范措施也缺少法律强制性。尽管一些省、市进行了地方立法,由于规范范围狭隘,大多只针对青年志愿者,而且志愿服务风险防范的条文大多缺少,所以不能很好地起到规避志愿服务风险的作用。

    其次,要加强志愿者组织风险防范的能力建设。志愿者组织要学会和掌握识别风险、预测风险、转移风险,这样才能有组织、有计划、有措施地予以防范。志愿者组织还要建立风险评估机制,对志愿服务的每个环节、每个领域可能发生的风险做出评估,由专人在规定的时间完成。志愿者组织要做好风险防范预案,对一般风险和特殊风险都有应对措施。在立足防范的基础上,如果发生了事故,也能把损失控制在最小范围,防止损失扩大和延续。

    再次,要在重点环节上加强防范。一是在招聘时严格审查,做好志愿者的筛选工作。志愿者申请审查和筛选是物色志愿者合适人选的重要方式。根据一定位置确定志愿者的资格并进行筛选可以快速、有效地淘汰那些不合适者。根据志愿服务的要求,志愿者组织还需要做一些情况审查,比如驾驶记录、犯罪记录、学习情况、专业背景、工作经历等。不良记录者要限制其参加相关项目的志愿服务,如有经济不良行为者,一般不能从事筹资和涉及钱物的志愿服务。而如果要开展学校和家庭之类的志愿服务项目,就不能挑选那些有犯罪记录的人来参与与小孩子在一起的志愿服务,以保证这些志愿者不会虐待孩子或误导他们。并且,对拟招募的志愿者进行审查不是一次性的行动,志愿者组织有责任不断审查志愿者的行动,通过不断地监督、培训和支持来保证他们的工作令人满意。志愿服务项目负责人要定期审查志愿者履行职责、遵守志愿者组织内部规定和程序、安全操作情况及其工作环境和设备的安全状况。二是必须注册,要理解和承认志愿服务的章程并履行手续。中国共青团中央和中国青年志愿者协会于2006年颁布了《中国注册志愿者管理办法》,对志愿者全面推行注册制度,以努力建设一支相对稳定的志愿者骨干队伍。该办法对注册志愿者的基本条件、权利、义务、管理和培训、权益保障等方面都作了明确的规定,规范了注册志愿者的管理工作,对壮大志愿者队伍、传播志愿服务理念、夯实志愿服务事业的基础具有重要意义,对志愿服务中的风险防范也有积极的作用,需要认真贯彻落实。三是制定指导培训手册和签订保证协议。一旦一个人被志愿者组织接受为志愿者,志愿者组织就必须根据其将要执行的任务,对其进行指导和培训,并提供组织政策的有关信息,如工作程序、安全规定、服务规则,并培训志愿者,使其理解和掌握开展志愿服务的规定和技能,严格按规定行事,遵守安全规则,应对危机事态,并签字承认参加了这样的培训。志愿者组织为防范风险,最好向志愿者提供有关文字手册。有关培训和行动指南必须是最新的,特别是当责任和环境发生变化时,要及时更新有关内容。志愿者组织一般不开展危险性较大的志愿服务和单独的志愿服务;对于一些特殊事项,志愿者组织要和志愿
    者单独约定,比如对于参加抗灾救灾活动等风险较大的志愿服务。四是必须明确界定志愿服务的范围。只有通过注册的志愿者,在志愿者组织的安排下,从事时间、地点、对象和内容已经规定了的志愿服务,才能认定为是该组的志愿服务活动。志愿者个人进行的不具有上述性质的服务行为,只视为个人行为,不视为有组织的志愿服务活动。五是在志愿服务结束时立即进行总结。宣布志愿服务结束以后引发的一些问题原则上不予负责。六是平衡需求和分担风险。当遇有高风险的服务需求和拥有富于冒险精神的志愿者时,如何进行此项目,需要周密安排和谨慎行事。为分担志愿服务风险,可借鉴国外做法,为志愿者购买保险、建立风险预备金等。

    最后,要建立管理制度并付诸实施。不管有多少有关志愿者和志愿服务的法律,都不能替代良好的、完善的制度和管理实践。任何法律都不可能涵盖志愿服务活动和志愿者组织可能遇到的所有问题。特别是我国现阶段的志愿服务仍处于发育阶段,此类法律可能还会不利于志愿服务的发展和延缓公民参与志愿服务,因而强调完善的制度和良好的管理是相当重要的。一方面,志愿者组织应当建立风险评估制度。志愿者组织应当对整个组织有一个规划,同时对每个项目有一个规划。在项目运行时应把风险因素考虑在内。对于每一个活动,必须建立风险评估计划。风险评估的每一步必须有专人负责和规定完成时间,要评估可能发生风险的每一个领域,如一般运行风险、对志愿者和员工的风险、对合作伙伴的风险、对财产、设备等的风险以及对组织的风险等。这样就把志愿者和项目的评估以及风险管理联系起来。成功的志愿者应该继续留用,甚至应该提拔;那些不合格的或违反组织制度和操作规程的志愿者应该辞退。项目检验应当被视为接受风险教训的方式,成功的风险管理必须得到加强。志愿者组织必须把承担风险作为完成组织使命的要素之一,有关法律和法规也必须对此予以承认。

    具有风险的使命通常很明显,并将吸引富有冒险精神的志愿者参与,在他们看来,事业重于可能的消极风险。如果志愿组织决定不限制志愿者发挥作用,那么就应当建立一个良好的风险管理机制,选择合格的和经过培训的志愿者承担有风险的工作,而且一旦出现失误,就应当做好准备并愿意坚定地捍卫自己的行动。愿意承担某些风险而不是缩手缩脚,有时对社会更有益。但如何把握两者的平衡,是志愿者组织发展的重要课题,也是志愿服务立法要考量的重要问题。

      摘自:莫于川著《中国志愿服务立法的新探索》

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