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  • 影响行政规划范围的基本因素--行政规划的法治化:理念与制度

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    影响行政规划范围的基本因素

      行政规划范围的宽窄不是立法者的一次偶然选择,它是一个国家的政治、经济、文化及法治状况的综合反映。因此确定行政规划范围时除应遵循上述的原则与标准外,还应从不同的角度考虑相应的变量和参数。从我国的情况来看,影响行政规划范围的因素主要有以下几个方面。

      (一)政府职能的定位

      “国家计划并非现代现象,以前也有,只不过其重要性在现代明显增加。计划的适用范围和强度取决于国家活动的范围和强度。在19世纪的自由法治国家时代,国家管理的范围限于排除危险,计划自然萎缩;国家不进行积极的创造,而是主要限于对破坏公共安全和秩序的行为做出反应。在现代社会法治国家,危险排除行政之外的给付行政和行政塑造活动任务使计划成为国家活动的重要手段。”[1]因此“行政规划的兴起与国家任务的变迁有着内在的一致联系,国家职能的复杂化和多样化使规划在现代行政领域内应用的广度和深度得以显著扩展”。

      我国目前正处于计划经济向市场经济过渡的转型期,市场经济体制尚未完全确立,政府与市场的关系尚没有完全厘清,政府职能也没有完全依照市场经济的要求最终确立。当然,这些未竞的事业并不意味着我们应当悲观失望,而是给我们指明了前进的方向。为此,我们应从适应社会主义市场经济的要求和深化改革、促进政府职能转变出发,把某些原本属于政府管辖的事项但市场能做的转为由市场机制来调整,政府的归政府、市场的归市场。因此,要合理确定行政规划范围必然离不开我国政治体制改革的深化,实现政府职能的转变,优化政府职能的范围。

      (二)各级政府分权的合理化程度

      政府职能的规范从宏观上解决了政府行为与市场行为的界限,同时,具体的各级政府行为的区分化分权管理是合理界定行政规划范围必不可少的微观因素。在明确各级政府职能的基础上,确定各级政府事权的范围和重点。原则上凡是全国性的具有整体统领意义的规划由中央政府及其政府职能部门来制定。因为“全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划,是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区规划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时,编制全国主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑,并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作”o[1]这样就可以减少上位与下位规划、综合与专项规划的混乱交错现象。

      (三)各级政府的行政理念

      行政规划作为一种制度,表面上来看,对社会每个成员都是公平的、平等的;但实际上,在规划之下,每个人所获得的选择空间不一样,所付出的交易成本不一样,因而所取得的利益也就不一样。可见,行政规划在某种程度上可以说就是一种对资源的再分配过程,规划的实施实质上就是对权利的调整、利益的调整。这可能引发不同的寻租与设租的机会。因此,界定行政规划的合理范围与能否树立正确的行政理念密切相关。诚如美国学者汤玛斯·戴伊所言“理念具有力量。人们被理念(信仰、象征、教条)所强制着,这个程度超乎人们的理解。诚然,整个社会是被我们通常称作为意识形态的理念系统而形塑而成的”[2]结合我们的实际,其中影响较大的有“以人为本”的理念、服务行政的理念、利益平衡理念、可持续发展理念等。这些理念的树立都是行政规划得以完美实施的内在因素。

      当然,除了以上三个方面外,还有其他的制约因素,如对行政规划性质的认识、公民意识的成熟化程度、行政法治背景、国土空间资源的客观分析等,囿于篇幅,不多阐述。

      摘自:宋雅芳著《行政规划的法治化:理念与制度》

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