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    民事诉讼法的再修订及对民行检察工作展望

      新修订的民事诉讼法对审判监督程序的相关条款作出了重大调整,在一定程度上解决了申诉难、申诉乱的问题,对民行检察工作影响深远。但客观讲,此次调整仅是局部的小幅调整,对涉及民行检察工作的许多重大问题仍采取了回避态度,例如民行检察部门要求明确地赋予检察机关执行监督权、调解监督权及实现同级监督等问题,均未在修订中予以明确,不能不说是此次修法留给民行检察监督的遗憾。本文仅就上述问题做简要探讨,以期在民事诉讼法的再次修订中能予以明确。

      (一)关于执行监督

      检察机关作为国家法律监督机关,在刑罚执行监督方面已有较完备的理论研究和多年司法实践经验,较好地履行了国家法律赋予检察机关的法律监督职责。民事案件与刑事案件本质相同,均为国家审判机关行使司法权的活动,检察机关监督民事案件的执行,是履行法律监督职责的必然要求,在民事案件的执行监督方面,应当体现国家法律监督机关的权威。

      根据我国宪法的规定,检察机关是国家法律监督机关,其职责为法律监督。基于检察机关的性质和职责,检察机关依法对法院的审判活动进行监督必然是全面的、完整的,那么对民事执行的监督本来就是检察机关法律监督的应有之义、分内之责。执行是实现生效裁判,保障审判活动目的实现的最具有特殊意义的环节,是整个审判活动的出发点和归属。因而,对民事执行活动进行监督属于检察机关监督审判活动的职能范围。如果把执行监督排除在检察机关检察监督之外,对民事执行中越来越严重的违法现象放任自流,不仅不符合“执法必严,违法必究”的法制原则,也不能实现民行检察监督维护司法公正的目的,有违设立民事行政检察制度的初衷。我国民事诉讼法第十四条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”这是关于民事案件检察监督原则的规定。民事诉讼法中的“审判活动”应当包括了“执行活动”。全国人大法律委员会在《关于(中华人民共和国民事诉讼法(试行))(修改草案)的说明》中指出:“执行是审判工作的一个十分重要的环节,它关系到法律和人民法院的尊严,有效保障公民、法人和其他组织的合法权益,维护正常的社会经济秩序。目前有些地方人民法院在审判工作中执行难的问题比较突出。”很明显,法院的审判工作包含了执行工作。民事诉讼法第十四条规定的检察监督原则,包括了对民事执行活动的监督。检察机关对法院执行活动的监督有理论渊源和法律依据。

      建立对执行工作的检察监督制度,有利于有效抑制执行乱,预防执行中的违法犯罪,保护执行队伍,并为公民提供一种制度化的有效的救济手段;建立民事执行的检察监督制度,可以支持人民法院依法执行。在民诉法的修订中加入执行监督的内容,具有非常重大的现实意义。

       (二)关于调解监督

      根据民事诉讼法和行政诉讼法及相关司法解释的规定,检察机关只能对民事、行政生效裁判以抗诉形式进行法律监督,不能对法院执行程序中的裁定和调解案件提出抗诉。据此,有观点认为检察机关无法对法院的调解活动进行监督。调解作为法院解决民事纠纷案件的重要方式,与判决、裁定具有同等的法律效力,调解活动依法属于法院的审判活动范畴,检察机关应当有权对其实行监督。本次民事诉讼法修订没有涉及检察机关对法院调解活动的监督,但调解作为法院非常重要的审判活动,应当被列入抗诉的范围。

      宪法在赋予人民检察院法律监督权的同时,并未对监督的范围作任何限制性的规定。即对哪个程序可以监督,哪个程序不能监督,对哪种结案式可以监督,对那种结案方式不能监督。没有明确限制,所以从这一意义出发,对以宪法为根据制定的民事诉讼法的总则及其分则中,人民检察院对法院的监督应作广义的、正确的理解,所以从宪法赋予检察院的权力看,检察院对法院的调解应该有监督权。《民事诉讼法》总则第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”这一规定作为民事诉讼法的一项基本原则,应当贯彻于民事诉讼活动的始终,法院调解是民事诉讼活动之一,所以应该属检察院监督的范围。从调解书的法律效力来看,人民检察院对法院调解应该有监督权。调解书是由人民法院制作的,记载当事人之间协议内容的法律文书,经双方当事人签字调解书生效,结束诉讼程序,确定双方权利与义务关系,同时具有强制执行的效力。所以调解作为法院解决民事案件、经济纠纷案件的一种重要的结案方式,与判决、裁定具有同等的法律效力,既然调解书与判决、裁定具有同等的法律效力,也就和判决、裁定一样,应该属于检察院监督的范围,对确有错误的调解,在其生效的同时,检察院就有权对其监督。可以对调解是否违背当事人自愿原则,是否违反法定程序等进行监督。

      综上所述,检察机关对法院以调解方式审结的案件,依法应当可以监督,建议民诉法继续修订时在分则中做出具体规定。

      (三)关于同级监督

      根据民事诉讼法中的规定,审判监督程序是我国民事审判工作的一项重要补救措施,是保证审判工作的权威和尊严的需要。在司法实践中,一方面,民事诉讼法未赋予人民检察院同级监督的权力,致使民行监督的办案结构呈“倒三角”状况,极不合理。既浪费了有限的司法资源,又使办案周期过长,增加了当事人的诉累,使得检察机关的民行监督效果未能凸显出来,当事人对通过民行监督来维护自身正当权益信心不足。新修订的民诉法未突破“上级抗”的办案模式,同级监督要提请上级院支持,基层检察机关仍然没有抗诉权。但新修订的民诉法取消了基层法院依当事人的申请再审的权力,这在一定程度上为检察机关同级监督提供了契机。

      目前,同级监督的最好方式还是检察建议。根据工作实践的需要,将同级监督定位在基层人民法院与基层人民检察院之间的一种监督模式。其方式为基层人民检察院以检察建议的形式启动基层人民法院的再审程序,以达到同级监督之目的。检察建议如何运用,我国民诉法并无具体条文解释,仅有的依据是2001年最高人民法院召开的审判监督工作座谈会中明文认可的:“人民检察院对人民法院的审判工作提出检察建议书的,经与同级人民法院协商同意,对个案提出检察建议书的,如符合再审立案条件,可依职权启动再审程序”及2001年9月30日最高人民检察院九届检委会讨论通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条明确规定:“人民检察院可以向人民法院提检察建议。”“两高”虽然对检察建议启动再审予以认可,但具体操作程序却无明文规定。根据《办案规则》的规定,将检察建议的运用准确定位后,与法院审监部门交流对案件的看法,在双方意见一致以后,向法院提出检察建议。

      检察建议是实践中探索形成的一种民行监督方式,其目的是维护司法公正和司法权威。检法两家虽已明文认可,但操作时并无具体的实施细则,案件的受理、立案和再审程序没有法律依据,为避免检察建议送到法院后在庭室之间相互推诿,应当在未来的民诉法修订中规定检察建议,使案件顺利进入再审程序。

      摘自:慕平著《检察工作机制与实务问题研究/首都检察文库12》


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