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  • 行政复议审查-新编行政执法人员公共法律知识教程

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    行政复议审查

      一、行政复议审查方式

    根据行政复议立法的指导思想,行政复议机关在审查被申请人的具体行政行为时,应当遵循方便当事人和体现行政效率的原则。按照这些原则,行政复议审查不宜照搬司法机关办案的那一套烦琐程序。因此,行政复议机关原则上采取书面审查的办法。但对于书面审查的办法要作全面的理解,不能对所有的案件都一概只进行书面审查。《行政复议法实施条例》第三十三条规定:“行政复议机构认为必要时,可以实地调查核实证据;对重大、复杂的案件,申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时,可以采取听证的方式审理。”

      二、行政复议审查程序

    1.向被申请人发送申请书副本,并限期提出答复意见。复议机关应当在决定受理复议案件之日起七日内将复议申请书副本发送被申请人。被申请人也应当在收到申请书之日起十日内,向复议机关提交作出具体行政行为的材料或证据。

    2.审阅材料。从复议实践看,必须审阅的材料有四项:

      一是复议申请书;

      二是被申请人作出具体行政行为的书面材料;

      三是被申请人作出具体行政行为所依据的事实和证据以及适用法律、法规和规章等规范性文件;

      四是被申请人的答复意见。

    3.通知与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织作为第三人参加复议。

    4.调查取证。有些案件涉及许多法律关系,仅从现有的材料凭书面审阅很难了解案件的真实案情,所以在认真审阅的基础上,对疑难问题进一步调查研究,搜集证据,也是正确审理复议案件的关键一环。

      三、行政复议审查内容

    复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查。审查具体行政行为是否合法和适当,主要从以下几个方面着手:

    1.权限审查。这是审查行政机关主体资格是否合法。审查行政机关主体资格,看其是否是法律、法规、规章规定的管理某项行政工作的主管机关;是否有法律、法规、规章赋予相应的处理权和处罚权;行政职权源于行政授权的,看其行政授权是否符合法律法规规定的授权范围、程序等;行政职权源于行政委托的,看其委托行使职权的法律依据、委托的内容、程序是否合法,是否超越了委托权限等。如果行政机关超越了自身职权范围作出具体行政行为,就是违法。另外,还要审查行政机关及其工作人员对于国家授予的权力是否滥用。

    2.事实审查。行政机关应根据合乎法律规定的客观情况而作出具体行政行为,不能凭行政机关或其工作人员的主观臆定。与事实审查密切相关的,就是作出具体行政行为的证据,这是证明行政案件情况的事实。和其他证据一样,行政复议所掌握的证明材料也必须具备证据的三大特征,即:必须是客观存在的事实;必须是与案件有关联的事实;必须是依法提取的材料或事实。也就是我们通常所说的“客观性”、“相关性”和“合法性”。

    3.法律适用审查。这里的法律是指广义上的法律,它包括法律、法规、规章以及其他规范性文件。行政机关应当根据法律的规定作出具体行政行为。适用法律是否正确是具体行政行为合法的核心。

    4.程序审查。法定程序是指行政机关作出具体行政行为应当遵守的由法律规定的行政程序。行政程序一般应遵守下列几项:

      (1)登记立案;

      (2)调查取证;

      (3)处理;

      (4)制作处理决定书;

      (5)送达。行政机关违反法定程序的行为也是违法行为,复议机关应予以纠正。

    5.适当性审查。具体行政行为既要合法又要合理,这就是行政执法的合法性原则和合理性原则。审查具体行政行为的适当性,主要是因为从行政自由裁量权自身的属性看,存在职权被滥用的可能。目前,我国的法律法规对自由裁量权的内容限制较少,行政机关及其工作人员因各种因素影响,也有不能正确使用自由裁量权的可能。

      四、行政复议审查过程中几个特殊问题的处理

    (一)行政复议期间具体行政行为的效力问题

    按照规定,复议期间具体行政行为不停止执行。这就是说,公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为,依法申请复议后,在未经复议机关撤销和变更前,要继续执行这一具体行政行为。但根据具体行政行为的不同情况,如在有些情况下如果不停止执行可能会给行政相对人造成难以弥补的损失,因此有几种例外情况可以停止具体行政行为的执行。

    1.被申请人认为需要停止执行的。被申请人是具体行政行为的作出者,当行政争议进入到行政复议程序中时,被申请人认为可以暂时停止该具体行政行为的执行,待该行政争议解决后再执行,是完全可以的。被申请人认为需要停止执行,可能出于两种原因:一种是已经意识到该具体行政行为违法或不当,可能要被复议机关撤销或改变,继续执行不仅会给申请人造成损失,甚至是无法挽回的损失,而且会造成人力、物力的浪费,一旦被撤销,还要承担行政赔偿责任,所以需要停止执行。另一种原因是,对有些具体行政行为暂时停止执行并不影响行政机关行使职权的连续性。

    2.行政复议机关认为需要停止执行的。行政复议机关作为被申请的具体行政行为的审理机关,既有权改变该具体行政行为,又有权撤销该具体行政行为。如果认为该具体行政行为停止执行并不影响正常的行政管理秩序,为了避免给行政管理相对人造成不必要的损失,行政复议机关可以自行决定停止该具体行政行为的执行。

    3.申请人申请停止执行,复议机关同意的。申请人在提出复议申请时或者在复议案件审理过程中提出停止具体行政行为的执行的请求,经复议机关审查,认为其要求合理,如果不停止执行可能会给申请人造成难以弥补的损失的,并且停止执行不危害社会公共利益的,可以决定停止执行。

    4.法律规定停止执行的。不停止执行是行政救济制度中的一项重要原则,只有法律才有权规定停止执行的事项。

    (二)申请人撤回行政复议申请的问题

    申请人申请行政复议后,在行政复议机关作出行政复议决定前,按照法律规定的程序,向行政复议机关要求撤回自己的行政复议申请,也是公民、法人或者其他组织行使行政复议权的一种方式。撤回行政复议申请,在实践中主要有两种情况:一是申请人主动申请撤回行政复议申请。即申请人在行政机关未改变具体行政行为的情况下,主动向行政复议机关申请撤回自己的申请。二是申请人被动撤回行政复议申请。即申请人在行政机关改变原具体行政行为的情况下,向行政复议机关申请撤回自己的申请。

    在申请撤回行政复议申请时,申请人要向行政复议机关说明理由,行政复议机关则要对申请人的要求和相应的理由进行审查,着重审查其是否具备以下几个条件并根据具体情况决定准予或者不准予撤回行政复议申请。

    1.提出撤回行政复议申请必须是申请行政复议的公民、法人或者其他组织,包括申请人特别授权的委托代理人。

    2.提出撤回行政复议申请必须完全出于自愿。不得动员申请人撤回行政复议申请,更不得强迫申请人撤回行政复议申请。

    3.提出撤回行政复议申请必须符合法律的规定。申请人行使行政复议权,包括撤回行政复议申请,都不得影响和损害国家、集体和他人的合法权益,也不得规避法律、法规规定的责任或义务。

    4.提出撤回行政复议申请的时间必须是在行政复议决定作出以前。申请人提出撤回行政复议申请,经过行政复议机关审查,认为同时具备上述四个条件的,应当决定准予撤回申请;认为不具备或者不完全具备上述四个条件的,则不应准予撤回申请。另外,《行政复议法实施条例》第三十八条规定,申请人撤回行政复议申请的,不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是,申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意思表示的除外。

    (三)行政复议中止和行政复议终止

    1.行政复议中止。行政复议中止是指在行政复议程序进行中,由于存在或发生了某种特定原因,而使正在进行的复议程序暂时停止,待停止的原因消除后,再恢复复议程序的一种制度。

    《行政复议法实施条例》第四十一条对行政复议中止作出了具体规定,即行政复议期间有下列情形之一,影响行政复议案件审理的,行政复议中止:(1)作为申请人的自然人死亡,其近亲属尚未确定是否参加行政复议的;(2)作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力,尚未确定法定代理人参加行政复议的;(3)作为申请人的法人或者其他组织终止,尚未确定权利义务承受人的;(4)作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的;(5)申请人、被申请人因不可抗力,不能参加行政复议的;(6)案件涉及法律适用问题,需要有权机关作出解释或者确认的;(7)案件审理需要以其他案件的审理结果为依据,而其他案件尚未审结的;(8)其他需要中止行政复议的情形。

    行政复议中止的原因消除后,应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理,应当告知有关当事人。

    2.行政复议终止。行政复议终止是指在行政复议过程中,由于存在或发生了某种特定的原因,使复议程序无法继续进行或继续复议已无意义,从而结束行政复议的一种制度。

    《行政复议法实施条例》第四十二条规定,行政复议期间有下列情形之一的,行政复议终止:(1)申请人要求撤回行政复议申请,行政复议机构准予撤回的;(2)作为申请人的自然人死亡,没有近亲属或者其近亲属放弃行政复议权利的;(3)作为申请人的法人或者其他组织终止,其权利义务的承受人放弃行政复议权利的;(4)申请人与被申请人依照本条例第四十条的规定,经行政复议机构准许达成和解的;(5)申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后,因申请人同一违法行为涉嫌犯罪,该行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的。

    另外,依照《行政复议法实施条例》第四十一条第一款第(一)项、第(二)项、第(三)项规定,满六十日行政复议中止的原因仍未消除的,行政复议终止。

    (四)关于对规范性文件合法性的审查处理问题

    1.行政复议机关在受理公民、法人或者其他组织依法提出的行政复议申请后,应当首先对申请人要求审查的国务院部门或者地方行政机关的规章以外的规定是否合法进行审查。经审查认为不合法的,要区别以下两种情况进行处理:一是本机关有权处理的,应当在三十日内依法处理。这里所讲的本机关有权处理,是指行政复议机关可以直接予以撤销、改变或者责令改正的情况。二是本机关无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关处理。这里所讲的无权处理,是指依法应当由上级行政机关或者其他行政机关决定撤销、改变或者责令改正的情况。主要适用的对象是由行政复议机关的上级行政机关制定的规章以外的各类规定,也包括行政复议机关没有领导权、指导权的其他行政机关制定的规章以外的各类规定,行政复议机关认为这些规定不合法的,应当转送制定机关的直接上一级行政机关作出处理。对行政复议机关报送处理的有关规定负有处理职权的行政机关,应当在接到报送材料之日起的六十日内依法作出处理,并将处理结果告知行政复议机关。

    2.对于行政复议机关自己发现被申请人作出的具体行政行为的依据不合法的,可以根据以下不同情况归结为三类处理方式:一是被申请人的具体行政行为是依据行政复议机关或者行政复议机关的下级行政机关发布的规范性文件作出的。这种情况属于行政复议机关“有权处理”的情况,行政复议机关应当在发现不合法情形之日起三十日内决定撤销、改变或责令改正该规范性文件。二是被申请人的具体行政行为是依据行政复议机关的上级行政机关或者行政复议机关不享有领导权、指导权的其他行政机关发布的规范性文件作出的。这种情况属于行政复议机关“无权处理”的情况,行政复议机关应当在发现不合法情形之日起七日内报送有权处理的上级行政机关依法处理。比如,对于省政府的规章不合法的,报送国务院予以撤销、改变或者责令改正。三是被申请人的具体行政行为是依据国家权力机关发布的规范性文件作出的。这种情况同样属于行政复议机关“无权处理”的情况,行政复议机关应当在发现不合法情形之日起七日内转送有处理权的国家权力机关处理。对于后两种情况,由于涉及的规范性文件的范围比较大,审查处理的情况也相应更为复杂,特别是国家权力机关的议事制度有其特殊性,不好规定有权处理的国家机关对有关规范性文件在多少时间内作出处理。因此,行政复议法没有明确这些国家机关处理行政复议机关报送处理的规范性文件的期限。

    (五)行政复议的和解与调解

    1.行政复议和解。《行政复议法实施条例》第四十条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议,申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的,应当向行政复议机构提交书面和解协议;和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的,行政复议机构应当准许。”

    对于和解达成协议的,行政复议机构可作出准许的决定,终结案件,或由申请人撤回申请,终止案件。

    2.行政复议调解。《行政复议法实施条例》第五十条规定,有下列情形之一的,行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解:(1)公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的;(2)当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

    当事人经调解达成协议的,行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调查结果,并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字,即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的,行政复议机关应当及时作出行政复议决定。

    摘自:高存山著《新编行政执法人员公共法律知识教程》

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