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  • “严打”的司法问题

    史晋川 已阅7457次

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    某市“严打”3月重大案破案率100%是功绩还是失职?① 据报载:某市公安局在最近3个月内破获各类刑事案件l 228起,打掉公安部挂牌的黑社会性质的犯罪集团4个、黑恶犯罪集团21个,抓捕逃犯41名.重大案件破案率100%。读后我心里真是百感交集,想借贵报问一声:这到底是功绩还是失职? 众所周知,黑社会性质的犯罪集团和黑恶犯罪集团均非一日可成,少则一两年,多则三五年,为什么我们的公安部门不能将其控制、消灭于萌芽状态?难道该市的这些集团都是在一天或一月内形成的?再往下看,更让人不可理解的是:该市公安局实行了民警破案奖惩制,每破一起挂牌案件,市政府奖励20万元,对有功民警奖励2万元,调动了民警的工作积极性。同时,对工作失职、打击不力、出现失误的民警严肃追究责任云云,并罗列了一些被处分人员数字。我不明白:如果没有上述奖励,那些犯罪集团和犯罪人员是否仍会逍遥法外?我们的民警就会没有工作积极性?我不明白,我们的民警拿着国家的俸禄,拿着人民警察的警衔津贴和行业风险金,手握着刑事侦查、治安管理种种特权,并享受着人民警察的美称,为什么就没有积极性了呢?在此之前,那些局长、主管领导平日里是否有失职之嫌?为什么能稳稳地待在领导岗位上? 一个法治的国家绝不应是靠严打、专项治理这些运动来保持社会治安稳定的,我们应着手于日常的治安管理,做好日常的基层工作,做好日常的安全防范工作。如果那样,我们的社会也将更加安宁。 自从1983年我国第一次开展“严打”行动以来,有关“严打’’利弊的争论一直就没有平息过,上述案例正是这种争论的一个缩影。理论界对“严打”主要有两种代表性观点,即“反对说”和“反思说”,而相关部门对“严打’’的看法较为一
    致,即对“严打”持肯定态度。①下文将在介绍我国三次“严打”行动的基本概况的基础上,运用第十三章有关犯罪经济学及最佳威慑等方面的理论,从经济学角度对“严打”作一番理性评价。
    我们将从成本一收益、委托一代理两个角度对“严打”进行经济学分析。 一、“严打”的成本一收益分析从经济学角度,“严打”是否具有存在的合理性以及应当在何种范围内存在,很大程度上取决于“严打”的成本一收益分析。 “严打”的成本主要包括实际开支成本和其他成本。
    (1)“严打”的实际开支成本是指社会为“严打”所支付的、可计算的成本,主要包括了决策成本、侦查成本、诉讼及审判成本、执行成本。是否发动“严打”需要科学决策,而决策的制定需要搜集一定时期内的刑事犯罪数据、调查民众对社会治安的满意程度等,这些工作都是要支付一定的成本的。我国三次“严打”期初,刑事案件的立案数都有了明显的上升,这主要是因为集中了各方面的力量,从重从快打击犯罪的结果。“集中力量”使得更多的人力、物力投入到“严打”的侦查中,“从重从快”使得更多的人力、物力投入到“严打”的诉讼及审判中,伴随定罪数量增加,监狱的执行成本也在迅速增加。我国尚未有对“严打”实际支出成本的统计数据,但参考美国的相关数据,我们不难发现刑事案件的成本是很高的。④我国关押一名罪犯,每年就需要花费1万元以上,一个犯人每年给国家造成的消耗超过3万元。②一定时期内,社会的总体资源是有限的,当更多的社会资源投入到“严打”中时,也就意味着其他方面开支的减少。打击刑事犯罪、改善社会治安情况是构建和谐社会的必要手段,同时,教育、医疗、基础设施、社会福利等方面也需要社会资源的大量投入。如何合理分配“严打”及其他社会公共开支的比例也是考量“严打”成效的重要因素,如果因为“严打”的过多投入而导致社会总体福利的下降,“严打”将得不偿失。
    (2)“严打”的其他成本是指除了实际开支成本、机会成本之外的成本,内容繁杂、难以计量是该成本的特点。“严打”对法治造成的负面影响是其中重要的一项成本,也是理论界反对或质疑“严打”的重要原因所在。依法治国是党的十五大确立的治理国家的基本国策,“严打”作为一项刑事政策应当在社会主义法治轨道上进行,“从重从快”必须在法律允许的范围内进行。这就要求“严打”不可以突破法律的界限,任意多捕、盲目从重,甚至对犯罪分子随意加重处罚;也不可以超越法律程序,剥夺犯罪嫌疑人应有的诉讼权利而草率行事、随意从快。③在实践中,由于受各种人为因素影响,“严打”往往会在某种程度上脱离法治轨道,从而可能对法治造成某种程度的破坏。这种破坏主要表现在:一是过分强调法律威慑而忽视法律公正,二是过分强调“严打”业绩而忽视人权保障,三是过于强调刑罚强度而可能强化专制。④“严打”过程中出现的一系列冤假错案使得民众对“严打”产生了抵触情绪。“严打”的收益是指因为“严打”而产生的对社会的正效应的增加或负效应的减少。“严打”的收益主要包括减少犯罪、预防犯罪以及改善民意等。 (1)减少犯罪数量的收益。“严打”收益最直接的表现在于犯罪率的降低、犯罪数量的减少。从图14-2中可知,“严打”在短期内确实有效减少了犯罪数量。1983年第一次“严打”开始后,刑事立案数从当年的610478件下降到1984年的514 369件,在随后的三年内立案数一直在55万件左右,立案数较1983年下降了大约10%;第二次“严打”期间,刑事案件的立案数从1996年的1 660716件略降到1997年的1 613 629件;2001年开始第三次“严打”后,当年的刑事案件立案数为446.19万件,2002年较2001年下降了2.8%。刑事案件的下降在“严打”期间十分明显,但是在长期内犯罪数量又迅速回升并屡创新高。第一次“严打”结束后的1988年,立案数回升至827 594件,1989年更是增加到了1 971 901件,较1983年增加了近两倍;随着第二次“严打”的结束后,1999年刑事立案数突破了200万件,2000年更是突破了360万件;第三次“严打”之后,2002年、2003年的刑事案件立案数均低于2001年相关数据,但2004年Y..2z升到了471.8万件。这表明“严打”无法在长期内有效控制犯罪的数量,我国转型期内犯罪数量剧增有其深刻的内在原因,单单依靠外在的“严打”手段是无法从根源上解决这个问题的。 (2)犯罪预防的收益。犯罪预防包括一般预防与特殊预防,“严打”的特殊预防是指通过“严打”措施预防罪犯重新犯罪,一般预防是指社会一般人群鉴于“严打”的威慑力而放弃犯罪。从定性角度看,我国“严打”期间犯罪率的降低既有打击犯罪的贡献,也与犯罪预防息息相关;“严打”通过逮捕更多的罪犯剥夺了这部分人群重新犯罪的机会,而通过监狱的改造也可以起到预防犯罪的功效。社会一般大众通过各种渠道感知“严打”的威慑力,将有效地阻止其犯罪。“严打”的一般预防收益较难量化,而特殊预防收益可以通过重新犯罪率的数据来衡量,重新犯罪率越低,“严打”的特殊预防收益也就越大。我国第一次“严打”期间,成年刑满释放人员的重新违法犯罪率为6.59%,同时进行的一项调查显示,64%的罪犯愿意接受监狱的改造,54%的罪犯认为自己在刑满释放后将不再犯罪,“严打”取得了一定的犯罪预防的收益。①
    (3)改善民意的收益。发动“严打”的一个重要目标是通过打击严重刑事犯罪,改变民众对社会治安状况的不满情绪。根据犯罪饱和性生成模型,在一定的社会条件下,社会只能容纳一定量的犯罪率,当犯罪率超过一定的量时,社会民众对犯罪的厌恶程度将急剧增加并通过各种渠道向政府施加打击犯罪的压力。为了维护统治,谋求公众福利最大化,政府将采取包括“严打”在内的各种手段打击犯罪,将犯罪率控制在民众容忍的范围之内。一项调查显示,中国民众对“严打”持“一边倒”的赞同态度,90%的被调查者认为“严打”很有必要,86%的被调查者认为在任何时候都要“严打”,44%的被调查者认为当前犯罪率居高不下的原因是没有“严打”,63%的被调查者认为“严打”之后犯罪率大大降低。①这一系列数据表明,“严打”在改善民意方面的收益是十分明显的。 在明确了“严打”的成本与收益之后,“严打”是否有存在的必要性以及在多大程度上应当存在的讨论就有了经济学分析的基础。当“严打”的收益超过“严打”的成本时,“严打”就具备了存在的合理性,当收益超过成本的幅度越高时,“严打”存在的合理性及必要性也就越大。反之同理。无论“严打”的成本还是收益都是比较难以衡量的,如“严打”对法治的冲击、“严打”的预防收益、“严打”对民意的改善都很难从数量上进行比较。因此,在运用成本一收益分析法来判断“严打”是否应当存在以及应当在多大范围内存在时,就需要仔细考虑不同社会条件下每项成本及收益的权重,以便做出正确的决策。
    二、“严打”的委托一代理分析以上重点从成本一收益角度分析了是否应当实施以及在何种程度上实施“严打”的宏观决策问题,“严打”不仅需要科学的决策,还有赖于良好的实施机制。下文将从委托一代理角度分析“严打”实施过程中的有关问题。党中央是“严打”的发动者及统率者,是经济学意义上的委托方;各级地方政府及司法部门是“严打”的具体实施者,是经济学意义上的代理方。“严打”实施过程中是否存在委托一代理问题,如果存在,问题有多严重,我们将结合历次“严打”过程中出现的问题进行分析。
    1.地方政府及司法机关追求部门利益现象相当严重我们以本节的开篇案例为例,该报道中的某市公安局竟然在短短3个月时间内破获各类刑事案件1 228起,打掉公安部挂牌的黑社会性质的犯罪集团4个、黑恶犯罪集团21个,抓捕逃犯41名,重大案件破案率100%。黑社会性质的犯罪集团和黑恶犯罪集团均非一日可成,少则一两年,多则三五年,为什么公安部门不能将其控制、消灭于萌芽状态?其实原因很简单,因为在“严打”期间,该市公安局实行了民警破案奖惩制,每破一起挂牌案件,市政府奖励20万元,对有功民警奖励2万元,调动了民警的工作积极性。布坎南认为,“当人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票人、纳税人、受益人、政治家或官员时,他们的品性不会发生变化”②,他们也是为了追求自身效用的最大化。党中央在进行“严打”决策时,其目标是严厉打击严重的刑事犯罪活动,形成良好的社会治安秩序;在决策中,党中央假定作为代理人的各级地方政府及司法部门与党中央有着一致的目标,以人民群众的利益为根本出发点,能够尽职尽责地将党中央的“严打”决策落到实处。而事实上,一部分地方政府及司法部门为了自身利益,追求的并非是党中央“严打”决策设定的目标,而是部门利益的最大化,具体表现为机会主义行动相当普遍。在部门利益的驱动下,在“严打”实施过程中出现下文将要论述的问题,亦是不可避免的。
    2.“严打”的“从重从快”与“法治”的冲突相当严重作为刑事政策的“严打”应当遵循“依法治国”的基本国策,应当在法治的轨道上运行。彭真同志曾指出,“严打斗争也是完全在法律范围内进行的。”另有同志认为,“从重从快是在法律规定的量刑幅度之内从重处罚,是在法律规定的程序之内从快处理,而不是盲目从重,更不是重刑思想指导下的多杀、重判,也不是超越法律程序、剥夺被告人应有的诉讼权利,草率从重,随意从快。”这表明决策者是要依法进行“严打”的。但是,一些地方政府及司法部门为了取得“严打”的政绩,采取“限期破案”、“下严打指标”等方式,只强调公检法三部门配合而不顾权力之间的相互制约,不遵循刑事侦查、审判的客观规律,盲目“从重从快”。某地曾出现一起杀人案件从立案、侦查、起诉到审判总共只花了7天时间的案例,此等案件的质量有待商榷。此外,“严打”期间刑讯逼供、超期羁押等有违程序正义的现象相当普遍。②
    3.重打击,轻日常的治安防范打击犯罪是一项长期性的工作,不仅需要特殊时期的“严打”,也需要日常的治安防范,将犯罪消灭在萌芽状态。但在部分地区的“严打”实施过程中.往往呈现“重打击,轻日常治安防范”的不良态势。其原因可能在于,“严打”是一场轰轰烈烈的社会运动,它所特有的在短期内迅速、暂时地遏制犯罪的威慑作用,颇得决策层的青睐,相应地,作为回报和激励,司法机关能够获得较之平时更为丰富的物质待遇和更为良好的办公设备;而日常的基础治安工作多是在默默无闻中开展的,所以少有司法机关或司法人员为其投入充分的人力、物力和精力。③学者尼斯兰卡曾精辟地论述到,官员追求的目标是在其任期内获得最大化预算,一个官员可能追求下列目标:薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产出、容易改变事物、容易管理机构;除最后两项外,其余的目标都与政府预算有正相关关系。①而“严打”可以满足地方政府与司法部门预算最大化的需要,决策层在历次“严打”行动中把给予司法机关充分的资源配置作为一个重要的配套措施来落实。
    如何解决好“严打”中的委托一代理问题,我们可以借鉴经济学家的经典论述。凯威特和麦库宾斯提出,委托人可以采取四种措施来解决普遍存在的委托一代理问题:一是筛选代理人,通过比较多个代理人后选择最优的代理人;二是合约设计,合理地设计机构分派管理责任及规制方式;三是监督和回报;四是制度制约,为政府机构设置一个平衡机制。② “严打”是我国转型期犯罪率居高不下的特殊产物,本节的分析并非绝对地肯定或否定“严打”存在的合理性。我们只是从经济学的角度分析了“严打”的成本一收益问题以及可能存在的委托一代理问题,试图为“严打”决策提供一个经济学的分析基础。
    摘自:史晋川著《法经济学(21世纪经济管理规划教材.经济学系列)》

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